国家林业局


国家林业局关于加快森林公园发展的意见

林场发〔2006〕261号

各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各直属单位：
森林公园建设事业，是保护和利用森林风景资源，为社会提供良好森林游憩服务，不断满足人们日益增长的生态文化和健康消费需求的一项重要社会事业。做好新时期森林公园工作，是落实科学发展观、全面建设小康社会的客观要求，对于促进人与自然和谐相处、推动社会主义新农村建设、实现林业又好又快发展，具有十分重要的意义。为了全面贯彻落实《中共中央　国务院关于加快林业发展的决定》精神，进一步加快我国森林公园建设事业的发展步伐，现提出如下意见。
一、加快我国森林公园发展的紧迫性和重要性
1．森林公园建设取得了明显成效。改革开放以来，我国森林公园建设事业快速发展，初步形成了一个对各类森林风景资源进行保护和开发利用的建设管理体系。这一体系的建立与发展，有效保护了我国多样化的森林风景资源，有力地促进了国家生态建设和自然保护事业的发展，在满足人们不断增长的户外游憩需求的同时，直接推动了林业产业结构的合理调整和社会区域经济的发展，走出了一条不以消耗森林资源为代价，充分发挥森林生态、社会、经济三大效益促进林业可持续发展的道路。
2．加快森林公园建设是经济社会发展的迫切要求。森林公园是自然保护事业的重要组成部分和林业向社会提供多种生态产品和服务的重要形式，是新时期我国林业建设的一项重要任务。森林的游憩利用功能是森林具有的多种重要功能之一，随着经济社会的不断发展和人民生活水平的不断提高，社会对保护森林风景资源、扩大森林游憩功能利用的要求越来越迫切。加快森林公园建设步伐，不断拓展林业保护的领域和产业发展的空间，促进森林多功能利用方式和林业为社会服务方式的根本转变，不仅是经济社会发展对林业的主导需求向以生态需求为主、多功能利用转变的必然要求，也是全面建设小康社会、实现人与自然和谐相处的客观需要。
3．森林公园建设存在的问题主要是：森林公园建设的定位不明确、发展滞后，尚有大量珍贵的森林风景资源没有被纳入有效保护的范围；保护和利用的矛盾突出，一些地方在经济建设中破坏资源的现象十分严重；管理体制不顺，经营机制不活，法律制度不健全，基础设施薄弱，严重制约了森林公园建设事业的发展及其社会经济效益的充分发挥。森林公园建设管理的状况与我国经济社会快速发展、人民物质文化生活不断提高、以及整个林业建设指导思想根本转变的要求已不相适应，必须进一步理清思路、明确方向、深化改革、加快发展，把我国森林公园建设推向一个新的阶段，更好地为国民经济和社会发展服务。
二、新时期森林公园建设指导思想及目标任务
4．指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神，坚持“以政府为主导”和“以人为本、严格保护、科学管理、统筹规划、合理开发、永续利用"的基本方针，深化改革、扩大开放、加强领导、强化管理，不断提高效益水平，把森林公园建设成为促进保护自然、推进产业发展、弘扬生态文化的坚强阵地，为实现林业又好又快发展做出贡献。
5．目标任务。力争到2010年，全国森林公园总数达到2800处，规划总面积达到3900万公顷，使我国林业建设区划范围内各类具有重要意义的森林风景资源得到有效保护，森林公园建设管理水平不断提高，游客接待服务能力不断增强，形成布局合理、功能完备的森林风景资源保护、管理和利用体系。
三、科学规划，合理布局，全面加快森林公园建设的步伐
6．合理调整森林资源主导功能利用布局。根据社会经济发展对林业主导需求转变的具体要求，在组织对各类森林风景资源进行全面调查的基础上，把环境优美，自然景观和人文景观集中，具有一定规模和具备一定区位条件地域的森林，确定为以提供欣赏和游憩服务为主的特种用途林，纳入森林公园规划建设和管理的范围，实行科学的分类经营和主导目标利用。各地要根据建设发展的实际需要，对不同区位条件下森林的主导功能和经营方向进行合理调整，有计划地开展风景林营造和对现有林的景观改造工作，进一步提高我国以游憩利用为主的森林比重，不断扩大对公众开放的森林空间，充分发挥森林公园在保护自然生态景观多样性和为公众提供良好森林游憩服务以及开展科普和生态文化教育等方面的功能，真正把森林公园建设当作一项重要的社会事业，全面纳入我国现代林业建设发展的总体目标加以推进，使林业的多种社会、经济和生态效益得到更好的发挥。
7．将森林公园建设纳入当地经济社会发展总体规划。各级林业主管部门，要根据各地森林风景资源的特点和分布状况，结合当地经济社会发展的实际，按照科学规划、合理布局的要求，认真做好森林公园建设的总体布局规划。按照山脉、水系的自然分布，对各类森林风景资源进行系统整合，合理设置森林公园，逐步改变目前主要按行政区划建立森林公园的状况。要把建设森林公园与各地城乡建设发展规划有机地结合起来，城市周围特别是大中城市周围集中连片的森林资源，凡具备一定条件的，都应当有步骤地纳入森林公园建设规划范围。要在理顺产权利益关系的基础上，鼓励集体或个人将其经营管理的具备一定景观利用条件的森林资源，纳入到森林公园建设开发体系中来。使广大林农真正成为森林公园建设和森林旅游开发的受益主体，引导他们走一条不以消耗和破坏森林资源为代价、有效利用森林多功能、多效益的脱贫致富之路。
8．规范审批管理和加快重点森林公园建设。要在全面规划的基础上，将一批森林风景资源集中、景观品位较高、规模较大、交通区位条件较好、影响辐射面较广的森林公园，纳入重点规划建设，以更好地发挥示范带动作用，促进各类森林公园的全面发展。继续实行森林公园设立国家、省（自治区、直辖市）和市（县）三级分级审批制度，按照国务院412号令“国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定”的规定，国家级森林公园的设立按照《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》规定的程序，由国家林业局审批。
四、加强森林风景资源保护
9．强化森林风景资源保护管理的职责。森林风景资源是我国自然文化遗产的重要组成部分，是国家形象的重要构成要素，是激发人类创造性以及人与自然和谐相处理念的重要源泉，是满足人们精神文化需求、提高自身生活质量的重要载体，也是实现经济社会可持续发展的重要基础。各级林业主管部门，要把保护和合理利用好我国珍贵的森林风景资源提高到传承优秀民族文化、建设祖国秀美山川、弘扬先进生态文化、实现人与自然和谐相处以及促进旅游事业发展的高度来认识，进一步强化并切实履行好对各类森林风景资源保护管理的职责，正确处理好保护与利用、长远利益与眼前利益的关系，促进森林公园建设和森林旅游产业的可持续发展。
10．逐步实现森林风景资源保护管理的制度化。要在对我国多样化的森林风景资源开展调查、进行科学分类和评价的基础上，编制《国家重要森林风景资源保护目录》，明确具体的保护对象和范围，制定严格的保护措施，将那些地质地貌十分独特、景观环境特别优美、自然美学价值和人文历史价值较高、景观类型具有全国或区域性典型意义的珍贵的森林风景资源，纳入国家自然遗产保护的范围，实行严格的保护和科学的管理。要逐步建立对国家重要森林风景资源的保护管理档案，对各类开发建设带来的影响进行定期的评估和监测。
11．加强森林公园法制建设。要进一步加快对森林公园建设和保护的地方性法规制定的步伐，同时积极推进国家立法，逐步建立起对森林风景资源保护和森林公园建设管理的完备的法律法规体系和严格的执法监管体系，把森林风景资源保护和森林公园建设纳入法制化管理的轨道，做到依法保护、依法建设和依法管理。
五、规范森林公园建设管理
12．认真编制和严格执行森林公园总体规划。坚持“先规划后建设、没有规划不能建设”的原则，认真做好森林公园建设总体规划的编制工作。大力提倡“以人为本、重在自然、贵在和谐、精在特色”的森林公园建设理念，坚持以保护自然景观为主的建设方向，严禁不符合主体功能定位的开发活动，确保森林公园各类自然景观独特风貌的真实性和完整性。加强对森林公园规划范围内的林地和各类野生动植物的保护管理，严格控制各类容易造成森林景观及其环境破坏的大型永久性设施的建设。坚持按总体规划要求建设森林公园，杜绝无规划建设或不按规划要求进行建设的行为，确保各项建设设施与自然环境相协调。
13．加强对森林风景资源开发利用的管理。要建立对国有森林风景资源开发利用的有偿使用制度，维护森林风景资源资产所有者和使用者的合法权益。森林风景资源资产是一种特殊的国家资产，森林公园管理机构作为国家所有者权益的代表，切实履行好对这项重要国家资产的管理职责。任何经营实体利用森林公园内的森林风景资源从事经营性森林旅游项目开发，都必须经林业主管部门审核同意，按照有偿使用的原则，进行资源资产价值评估，并在一定范围内通过公开招投标的方式取得经营权。要坚决制止各种以招商引资为名，低价甚至无偿出让、转让国有森林风景资源经营权的行为；严格控制森林公园经营权整体转让，防止国有森林风景资源被投机商独家垄断并造成国有资产严重流失；禁止将森林公园建设的社会管理职能纳入市场流转，切实维护好各项国家权益。森林公园管理机构收取的门票收入和森林风景资源有偿使用费收入，应主要用于森林风景资源的保护和管理。
14．加大对森林公园的行业监管力度。认真整顿无规划或不按规划进行建设的行为；坚决取缔对森林风景资源造成破坏或严重环境污染的森林旅游开发项目；严肃查处在森林公园内乱捕滥猎、乱采滥挖破坏景观环境以及不经批准擅自征、占用林地等违法行为；加强对森林公园旅游秩序的管理，倡导开展文明、健康、有益的森林旅游活动；严格控制森林公园超环境容量接待游客。
六、深化体制改革，增强森林公园和森林旅游的活力
15．加快森林公园体制机制改革。要进一步加快改革步伐，建立适应社会主义市场经济的有利于森林风景资源保护和森林旅游产业发展要求的森林公园管理体制和运行机制。以国有森林风景资源为主体建立的森林公园，其管理机构应纳入公益性事业单位管理，所需经费纳入各级财政预算。要按照管理与经营“两权分离”的原则，进一步明确森林公园建设管理的职责和任务，把建设管理的重点主要放在加强森林风景资源保护、组织监督总体规划实施、开展风景林改造与营建、加强公益性基础设施建设以及强化森林风景资源资产管理等方面，切实履行好政府赋予的各项公共管理和建设的职能。同时，按照社会办产业和企事分开的原则，逐步把纳入公益性事业单位管理的森林公园直接从事的各类商品经营性活动剥离出去，另行组建或以各种有偿方式转由其他独立承担民事责任的企业法人实体经营，将以各类森林风景为依托的森林旅游产业全面推向市场、推向社会，真正把森林旅游产业办成开放式的社会化大产业。要加强对其他所有制主体建立的森林公园的行业指导，促进建设和经营管理水平不断提高。
16．拓宽森林公园建设资金投入的渠道。积极争取国家和各级政府不断加大对森林公园各类公益性基础设施建设财政性资金投入，同时，在统一规划、统一管理的基础上，进一步放宽政策，扩大招商引资，采取市场运作的办法，鼓励各类具备条件的经济实体投资森林公园建设，进一步改善森林公园基础条件，不断提高森林公园保护管理和服务大众的能力。
17．全面提高森林旅游产业发展的社会化程度。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，将森林公园内的旅游接待服务、休闲娱乐项目、商业网点等全面推向市场。广泛调动不同所有制经营主体发展森林旅游的积极性，形成竞争有序的发展环境，不断扩大产业规模，改善服务质量，全面提高森林旅游产业的整体效益水平。要充分挖掘森林丰富的文化内涵，不断拓展适合区域森林风景资源特点的森林旅游产品，大力发展特色旅游，不断提高森林旅游产品的质量和市场竞争力。进一步加强对森林公园内导游、餐饮、住宿、娱乐、安全、保卫、环境卫生等各方面的规范管理，优化森林公园的旅游环境。要充分利用林区的资源优势，加大旅游商品和旅游纪念品、艺术品的开发力度，逐步形成规模化、系列化和品牌化，不断培育和壮大森林旅游市场，促进森林旅游产业的全面发展。
七、完善科技支撑，强化队伍建设
18．加强森林公园建设的科技支撑体系建设。研究制定对我国森林风景资源进行科学分类和对森林风景资源资产进行价值评估的办法，完善对森林风景资源质量及其资产价值的评价体系；研究制定对森林风景资源变化情况进行定期评估的办法，建立科学的景观资源监测体系；进一步完善统计管理办法，建立有利于加强对森林旅游产业发展宏观调控和服务的信息管理体系。积极探索和大力推广促进森林风景资源保护、风景林建设管理、以及对各类森林风景资源合理开发利用等方面的先进技术，不断提高我国森林风景资源保护利用的科学技术水平。积极开展广泛的国际交流与合作，学习借鉴国际先进的森林公园建设管理经验和技术，促进我国森林风景资源保护利用事业与国际接轨。
19．强化森林公园建设管理专业人才队伍建设。要积极开展对森林公园各类建设管理人员特别是领导干部的岗位培训，不断提高干部队伍的整体素质。逐步建立对森林公园各项关键岗位严格的持证上岗制度。积极引入竞争机制，打破地区、部门和行业界限，对森林公园各类管理人员实行公开招聘，竞争上岗，不断提高森林公园经营管理的水平。
八、加强组织领导
20．加强领导，形成合力，共同推动森林公园事业发展。要充分认识加快森林公园建设发展在整个林业建设和社会经济发展中的重要意义，切实加强各级政府对这项事业发展的组织领导，使森林公园建设发展更好地融入到整个社会经济发展的有机整体之中。各级林业主管部门要充分发挥行业管理的职能作用，建立健全对森林公园的管理机构，加强人员配备，落实工作经费，强化管理职能。要在各级党委、政府的统一领导下，进一步加强部门间的协调配合，充分调动各部门和社会的积极性，共同推动这项事业全面、快速、健康的发展。

国家林业局
二OO六年十二月二十一日