法人制度的尴尬
——“广西某市政府资产运作模式”质疑

欧锦雄


据中央电视台报道，广西某市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼等国有固定资产全部收归市政府，并由其成立的威宁公司对这价值20多亿元的国有资产统一拥有产权、集中管理运营。今后市属各局委、事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无所有权。据称，该市政府采取这一措施后取得了一定的经济效益。
广西某市政府如此运作政府资产真可谓独树一帜，应当说，这一政府资产运作方式属于全国首创，因此，可将其称为“广西某市政府资产运作模式”。然而，首创的事物未必是先进的、正确的。改革开放时期，政府采取各种创新措施促进社会和经济发展是无可厚非的，但是，政府的各项措施均应合法，否则，将破坏正常的社会和经济秩序，妨碍社会的发展。广西某市政府无偿地将其属下各局委、各事业单位的国有资产全部统收，是否于法有据？市政府将统收到的20多亿元价值的政府资产的产权全部划归威宁公司并由其经营管理是否合法？这是十分重大的问题。自中央电视台报道这一新闻后，笔者思绪万千，不由自主地将这一事件与计划经济时代的无偿平调公共财产的做法联系起来，并产生了疑惑：难道我们又回到了计划经济时代？而广西某市政府将其统一收归的国有固定资产全部划归威宁公司来经营管理的做法则让我联想起英国巴林银行破产案，并出现幻觉：假若有朝一日威宁公司出现猫腻而突然破产，该市政府及其属下的各局委以及事业单位将何处藏身？
中央电视台对广西某市政府资产模式所进行的报道，已产生了新闻效应，想必不少政府主要领导人会认同这一做法，并可能认为这是值得推广的新生事物。若真的如此，全国将出现其他市政府、县政府或乡政府，甚至省、自治区政府纷纷仿效南宁市政府的做法的现象。笔者认为，虽然“广西某市政府资产模式”树立了市政府的权威，但是，它束缚了各局委、各事业单位自主权，因此，这种政府资产运作模式将不利社会和经济的发展，若任由其发展，后果难以想象。从法律角度分析，笔者认为，广西某市政府资产运作模式具有违法之嫌，它还凸现了我国机关法人制度和事业单位法人制度的脆弱！
广西某市政府资产运作模式与我国《民法通则》确立的法人制度背道而驰。法人制度是人类法律文明的产物，它具有降低风险，鼓励投资，保障安全交易等方面的作用。我国《民法通则》所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关和事业单位是市场经济的重要管理者和参与者，它们不可避免地也会参与一定的民事活动，因此，为了保障各级机关体系和事业单位体系的自身安全和社会第三方的交易安全，使各机关和各事业单位能顺利地进行必要的民事活动，我国《民法通则》确立了机关法人制度和事业单位法人制度。既然机关法人和事业单位法人均属于法人，那么，它们均需具备法人的基本条件，其中，最基本的条件是：具有自己独立的财产。具有自己独立的财产是机关法人和事业单位法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们承担民事责任，行政责任的物质基础。机关法人和事业单位法人的财产一般是通过征收、划拨、财政分配、贷款、罚没、经营等方式获得。在广西某市政府资产运作模式下，该市政府将其管辖下所有局委、事业单位的不动产全部无偿剥离，致使其管辖下的许多机关和事业单位（尤其是事业单位）失去了自己的重要独立财产，妨碍了它们的民事活动和其他活动。而将所有国有固定资产的产权划归一公司并由其经营管理，就犹如将所有的鸡蛋放在一个篮子里，极大地增加了国有资产的安全风险。在该市政府统收这些国有资产前，许多机关和事业单位与第三方已形成民事法律关系，例如，承建建筑工程，购买大宗物品，等等，第三方与这些机关和事业单位建立民事法律关系往往是以这些单位当时所享有的独立财产为前提的，因此，广西某市政府资产运作模式也可能会损害第三方利益，并破坏市场秩序。该市政府利用行政命令“没收”其管辖下的各机关法人和事业单位法人的财产，从实质上看，是行政权侵犯法人制度，可见，广西某市政府资产运作模式是违背我国法人制度的。对于该市政府的做法，其管辖下的各局委和事业单位万般无奈，但是，它们只能接受这一事实，这显现了我国法人制度的尴尬！
广西某市政府资产运作模式违反了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该市政府将其所管辖下各局委和各事业单位的国有固定资产全部收归市政府，并将其产权划归威宁公司并由其经营、管理、这是该市行政区域内的重大政治经济事项，依法应由市人民代表大会讨论和决定，然而，从中央电视台报道来看，该市政府并没有将这一重大改革交由市人大讨论。如此重大的举措未经过人民代表大会讨论即自行其是，这反映了人治观念在我国一些地区依然根源蒂固！
广西某市政府资产运作模式的重要做法是：将统一收归的该市各局委、各事业单位的所有国有固定资产划归威宁公司统一经营、管理。公司统管政府资产的法律根据何在？既然威宁公司是一个公司，这就必须按《公司法》规定组建、运作，它应有自己的董事会、总经理，它应按市场经济规律办事。而根据国家有关法律、法规或规章，政企应分开，机关不能办企业。这样说来，该市对威宁公司不存在直接指挥权，威宁公司作为一个独立经济实体将独立运转。凡是公司，就有可能盈利，就有可能亏损，甚至有可能破产。现实中各种公司破产的例子比比皆是。假若威宁公司在经营管理中拿这些政府资产去担保、去拍卖或从事其他投资活动，那么，类似巴林银行破产案的悲剧将不可避免。
其实，公司统管政府资产的做法是违反国有资产管理法律、法规和财政法律法规的。各级政府及其管辖下的各局（厅）委和事业单位的办公大楼等国有固定资产，均属于国家所有，它们具有专门的用途，例如，办公楼的用途主要用于办公，而不能随意拿去经营盈利。国家所成立的各级国有资产管理部门负责行使对各种政府机关和事业单位的国有固定资产的监督管理权。各级国有资产管理局应保障行政事业单位的国有固定资产用于专门的用途，防止这些资产被随意划拨而用于商业经营。公司统管政府资产实属严重违法之举。
该市政府所采取的这一重大举措的初衷可能是：通过大一统，使这些国有资产更好地保值、增值、平衡各单位工作人员的收入、防止一些单位出现腐败现象，等等。殊不知，大一统并不必然会导致国有资产保值和增值。它也可能会使这些国有资产贬值，也可能会出现新的收入不平衡和新的腐败。其实，解决前述的办法是，加强国有资产管理的立法，依法管理、依法行政，以及综合治理。
广西某市政府资产运作模式的出现，体现了政府领导法制观念的欠缺和人治观念的牢固。政府资产运作并非儿戏，它不象小孩玩过家家，不似小孩捏泥人，今天捏个唐僧，明天捏个孙悟空，后天捏个白骨精……。在政府改革中，凡事应讲个法字。改革中出现的重大违法之事不但会成为别人的笑柄，更重要的是，它会贻误一方的发展。我国的法制建设、法制宣传已有一二十年，但是，许多政府官员的法制观念依然淡薄。这也难怪，在我国，上至中央、下至乡镇，在从事行政执法工作的公务员中，具有法学本科及法学本科以上学历的人员所占比例极小，与英美法德等法治发达国家相比，凸现了我们的差距。广西某市政府资产运作模式的出现的根本原因是政府官员法制观念的淡薄，因此，加强培养政府官员法制观念，设立政府法律顾问，是政府改革和公务员队伍建设中应予重视的问题。
广西某市政府资产运作模式的产生，显现了我国法人制度的尴尬！自《民法通则》确立法人制度至今，我国的企业法人制度日臻完善。国有企业法人制度通过所有权和经营权分离，或所有权与股权分离等方式使企业法人的产权得以明晰，从而促进了经济发展。但是，我国机关法人制度和事业单位法人制度很不完善，例如，对于各机关、各事业单位的独立资产如何确定和划分以及这些单位对这些资产享有哪些权利和义务，我国现行民事法律并未有明确规定；对于上级机关或事业单位对下级机关或事业单位的独立财产有何权利等问题，也未有明确规定。当前，我国正在酝酿制定《中华人民共和国民法典》，笔者认为，未来的《民法典》应建立详尽而完善的机关法人制度和事业单位法人制度。若是，“广西某市政府资产运作模式”，休唉！

作者简介：欧锦雄（1964-）男，广西玉林市人，广西政法管理干部学院教授。



国务院办公厅 民政部 国家计委、国家经贸委、教育部、


国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知

国办发（2000）19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》已经国务院批准，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二０００年二月二十七日

　

关于加快实现社会福利社会化的意见

民政部 国家计委 国家经贸委 教育部
财政部 劳动保障部 国土资源部 建设部
外经贸部 卫生部 税务总局
（二０００年二月十三日）

　　为了推进我国社会福利事业的改革与发展，建立适应社会主义市场经济体制的社会福利服务体系，现就加快实现社会福利社会化问题提出如下意见：
　　一、推进社会福利社会化的必要性和紧迫性
　　新中国成立50年来的特别是改革开放以来，在党和政府的重视、关怀下，我国以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会福利事业取得了长足进展，在社会主义物质文明和精神文明建设中发挥了积极作用。
　　我国已经进入老龄社会，老年人口基数大、增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化养老的需求迅速增长。同时，残疾人和孤儿的养护、康复条件也亟待改善。但是长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。社会福利事业的改革与发展，已经引起党和政府及全社会的广泛关注。为此，必须从长远和全局出发，广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展，这对于进一步建立健全社会保障制度，促进社会稳定和社会文明进步具有重要意义。同时，推进社会福利社会化，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义。
　　推进社会福利社会化不仅是必要的，也是切实可行的。全社会对社会福利需求的急剧增长，使社会福利社会化具有广阔的发展前景；我国综合国力的增强，人民群众生活水平和道德水准的提高，为推进社会福利社会化奠定了良好的基础；企业“办社会”职能分离后的资源与社会上闲置资源的综合开发利用和置换，国内外一些社会团体、慈善组织和个人的积极参与（捐助或投资），社区服务中养老、托幼和助残等系列化服务的蓬勃发展，为实现社会福利社会化创造了有利条件。
　　二、推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求
　　（一）推进社会福利社会化的指导思想：立足我国社会主义初级阶段的基本国情，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向，探索出一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子，建立与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利事业管理体制和运行机制，促进社会福利事业健康有序地发展。
　　（二）推进社会福利社会化的目标：到2005年，在我国基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。各类社会福利机构的数量和集中收养人员的数量每年以10％左右的速度增长，尤其是老年人社会福利服务机构的数量有较大增长；城市中各种所有制形式的养老服务机构床位数达到每千名老人10张左右，普遍建立起社区福利服务设施并开展家庭护理等系列服务项目；农村90％以上的乡镇建立起以“五保”老人为主要对象，同时面向所有老年人、残疾人和孤儿的社会福利机构。
　　（三）推进社会福利社会化的要求：
　　一是投资主体多元化。从我国的基本国情出发，推进社会福利社会化采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形式社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。各级政府应根据经济和社会发展的需要，逐年增加对社会福利事业的投入，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量的兴办社会福利机构；适当增加中国福利彩票发行额度，为社会福利事业的发展筹措更多的资金；采取优惠政策，鼓励集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办社会福利事业；企事业单位可根据自身条件自愿捐助社会福利事业，或利用闲置资源投资“面向社会区、自主经营、自负盈亏”的社会福利事业；儿童福利机构在今后一段时期仍以政府管理为主，也可吸纳社会资金合办，同时通过收养、寄养、助养和接受捐赠等多种形式，走社会化发展的路子。
　　二是服务对象公众化。社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）、孤儿等特困群体的需求外，还要面向社会老年人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务。
　　三是服务方式多样化。社会福利机构和社区除集中养老、助残外，应发挥多种服务功能，为家庭服务服务提供支持。要大力发展社区福利服务设施和网点，建立社区福利服务体系，困地制宜地为老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体提供各种福利服务。要积极推进单位福利设施社会化。
　　四是服务队伍专业化。要逐步提高社会福利服务队伍的专业化水平，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度；加强社会福利工作系统的专业教育、在职教育及岗位技能培训，建立并完善学科建设和教材体系；大力倡导志愿者服务，加强志愿者服务队伍建设，使志愿者服务制度化，规范化。
　　三、制定优惠政策，引导社会力量积极参与社会福利事业
对社会力量投资创办社会福利机构，各级政府及有关部门应给予政策上的扶持和优惠。
　　（一）各地要将社会福利机构及床位数作为社会发展的指导性指标纳入国民经济和社会发展计划，要在基本建设计划中统筹安排社会福利设施建设。
　　（二）社会福利机构的建设用地，按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，更划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。
　　（三）各地在制定城市居住区规划时，无论是新区建设还是旧区改造，都应按原国家技术监督局、建设部发布的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）的有关规定，将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划。城镇人口不足６万人的街道办事处要设立一处老年人综合福利服务设施，同时附设一处可容纳30名左右老人的养老院；城镇人口超过6万人的街道办事处则要按上述要求增设新的老年人综合福利服务设施。要充分考虑社会福利服务对象的要求和社会福利事业发展的需要，尽可能在靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施建设，施工中要严格按照规划和福利机构建设、建筑标准及规范实施，建成后任何部门和单位不得挤占。各市人民政府对此项市政基础设施配套建设费应酌情给予减免。
　　（四）对社会福利机构及其提供的福利性服务和兴办的第三产业，安置残疾人的福利企业，以及单位和个人捐赠支持社会福利事业的，国家给予税收优惠政策，按照现行国家税法规定执行。
　　（五）对获得民政部门批准设置的社会福利机构按规定到有关部门办理法人注册登记时，有关应部门优先办理；对未获得民政部门批准而设置的社会福利机构，有关部门不应办理法人注册登记手续。
　　（六）对社会福利机构的用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费；对社会福利机构使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。
　　（七）各地在制定本区域卫生事业发展规划时，要充分考虑老年人、残疾人、孤残儿童的医疗、预防、保健、康复等卫生需要，积极支持社区卫生服务机构开展老年医疗、预防、保健、康复、健康教育等工作，鼓励并扶持社会力量兴办以老年人、残疾人、孤儿为服务对象的非营利性医疗机构。对社会福利机构所办医疗机构已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可根据劳动保障部下发的《关于印发城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法的通知》（劳社部发[1999]14号）的规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围，社会福利机构收养人员中的基本医疗保险参保人员，在定点的社会福利机构所办医疗机构就医所发生的医疗费用，按基本医疗保险的规定支付。
　　（八）对社会福利机构中收养的（包括社会福利机构在社区和居民家庭中分散寄养的）就读于小学、初中的孤儿，要按有关规定免收杂费、书本费；对被高中（职业高中）、技校、中专、高等学校录取的孤儿，要免收学费、住宿费。
　　（九）对各类社会福利机构中具有劳动能力的成年孤残人员，应积极采取措施，优先推荐就业，免费给予上岗前的培训。社会福利企业、事业单位及其职工，要依据国家有关规定，参加社会保险，缴纳社会保险费，依法保障职工享受各项社会保险待遇的权益。对进入社会福利机构养老并享受社会保险的人员，社会保险机构可委托社会福利机构代办其养老金发放等服务性工作。
　　四、统筹规划，规范管理，有序发展
　　（一）统筹规划、依法规范社会福利事业的发展。各级政府及有关部门要加强调查研究，合理确定社会福利事业发展目标，对社会福利机构的数量、布局、规模档次以及资金、用地等统筹安排，防止盲目发展、一哄而起和重复建，避免资源浪费。
要抓紧制定社会福利事业的有关法规，使社会福利事业的建设与管理有章可循、有法 可依。今后，申办社会福利机构，要严格执行民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》的有关规定，老年人福利设施建设要按照建设部、民政部联合颁布的《老年人建筑设计规范》（JGJ122-99）进行设计和施工，接受行政主管部门的检查和监督。
　　（二）建立充满生机和活力的管理体制和运行机制。要按照社会主义市场经济体制的要求，处理好社会福利工作中政府职能和社会化的关系，研究制定社会福利机构分类管理的政策措施，逐步建立起政府宏观管理、社会力量兴办、社会福利机构自主经营的管理体制。要按照产业化的发展方向逐步建立起适应市场经济要求的运行机制。要深化现有国家、集体兴办的社会福利机构改革，探索社会化管理的新路子，盘活存量。对新办的社会福利机构，要打破旧框框，按照市场经济的要求运作，真正体现市场配置资源、价值规律调节、公平竞争、优胜劣汰的市场经济法制，使各类社会福利机构能够自主经营、自负盈亏、自我发展。
　　（三）加强领导，促进社会福利社会化有序发展。社会化是我国社会福利事业发展的方向，也是我国社会福利事业管理体制的重大改革，必须积极稳妥地推进。各级政府要切实加强领导，把社会福利社会化列入重要议事日程，作为一件大事抓紧抓好；要从实际出发，因地制宜，积极推进；要注意抓好试点，总结经验，逐步推广。各级民政部门要当好政府的参谋，提出切实可行的实施方案，做好服务协调和督促检查工作。各有关部门要密切配合 ，大力协助，为社会福利社会化健康有序地发展做出积极贡献。