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论我国共同犯罪未遂与中止理论及其完善/尹振国

时间:2024-05-17 16:56:32 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8875
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论我国共同犯罪未遂与中止理论及其完善

尹振国


摘 要

  对于在共同犯罪案件中,如何认定犯罪未遂和中止,学术界和司法实践中都存在着不同的观点或做法。文章首先列举了学术界关于共同犯罪未遂和中止认定的观点,然后根据刑法原则和有关共同犯罪的理论分析了我国刑法典对于共同犯罪规定的不足,作者主张在共同犯罪中止中可以引入“脱离共犯关系”的理论,以符合刑法的罪责刑相适应的原则和犯罪中止的立法精神,最后就共同犯罪理论的完善提出了自己的看法。

关键词  共同犯罪 犯罪未遂 犯罪中止 脱离共犯关系


共同犯罪的未完成形态,指的是共同犯罪的预备、未遂和中止?本文重点论述同犯罪未遂与中止?。在我国刑法典中,只是明确规定了教唆犯的未遂,但实际上由于共同犯罪人在共同犯罪中所处的地位和所起的作用并不相同,未完成犯罪的原因也不同,这使得共同犯罪形态在表现形式上多种多样:
一、共同犯罪与犯罪未遂、犯罪中止
(一)简单共同犯罪与犯罪未遂、犯罪中止
1、共同犯罪中的未遂犯与既遂犯
简单共同犯罪,又称之为共同正犯(共同实行犯),即共同犯罪人共同故意实行某种犯罪客观要件的行为。由于共同犯罪人各人的实行行为,相互配合,成为一个共同犯罪行为的整体,对他们每一个人的行为应该从整体上加以考察,所以在他们的共同实行行为未能得逞时,共同犯罪人都应该构成犯罪未遂。例如:甲乙两人开枪射杀丙,两人都没有射中,丙乘机逃走,那么甲乙两人的行为都构成了故意杀人罪(未遂)。如果共同犯罪人中一人或者其中数人的行为造成了危害结果的发生,其余共同犯罪人的行为对危害结果的发生没有起什么作用,但是他们的行为仍然构成犯罪既遂。例如,甲乙两人开枪射杀丙,甲射中丙,丙死亡;乙未射中,根据共同实行犯“部分行为全体责任”刑事处罚原则,不仅甲要以犯罪既遂论处,而且乙也要以犯罪既遂论处。这一观点成为我国刑法学界的通说。我国台湾地区的学者中也有类似的看法,如林山田认为:“共同正犯中之各行为人在共同性为决意下所参与共同实施之行为,并非必须全部既遂,始担当既遂之刑事责任。只要共同正犯中之一行为人所实行之行为业已既遂,虽其他行为人之行为尚属未遂,但各共同正犯均成之既遂犯。反之,共同正犯之各行为人所实行之行为,如无一达成既遂者,则各共同正仅担当未遂之责。”[1] 这就意味着在共同正犯中,既遂犯与未遂犯是不可并存的,但事实并非如此:例如,罪犯甲乙共谋将牢房的墙壁凿穿逃走。一天,甲乙终于将墙壁凿穿,甲逃脱;乙正要越墙时却被警卫发觉而未能逃脱。在本案中,甲构成脱逃罪既遂,乙构成脱逃罪未遂。又如:甲乙两人共谋强奸某妇女,甲实施了强奸,而轮到乙强奸时,妇女大声呼救,乙怕被人发现,遂与甲逃走。在甲构成强奸罪既遂,乙构成强奸罪未遂。这就是说在共同正犯中,各行为人都是亲手犯时,因为各人的行为都具有不可替代性或者人身性,因此,共同实行犯中各共犯的未遂表现出各自的独立性,这是共同正犯中的特殊情况,刑法应该对此做出明确的规定。
2、共同犯罪中的中止犯与既遂犯
共同实行犯的犯罪中止,情况较为复杂。共同实行犯中一人在共同实行犯罪的过程中自动放弃犯罪,并且劝说其他共同实行犯放弃犯罪而共同停止共同犯罪行为,共同犯罪人均成立犯罪中止;如果在共同犯罪过程中主动放弃犯罪者,劝说其他共同实行犯放弃犯罪无效,转而采取防止措施,避免了共同犯罪危害结果的发生,则主动放弃者构成犯罪中止,其他共同实行犯则构成犯罪未遂。这些在刑法理论和实践中均无疑义。存在争论的是,在共同犯罪过程中一人主动放弃犯罪,并竭力阻止其他共同实行犯继续犯罪,但因为力所不及,未能阻止犯罪危害结果的发生,这时对主动放弃犯罪者应如何处理?客观说认为,犯罪中止以彻底的放弃犯罪或者有效地防止犯罪结果的发生为要件。犯罪结果之所以没有发生,必须是由于其中止行为所致;否则犯罪结果未能被阻止,或者犯罪结果没有发生是其他原因所致,自动放弃犯罪者不能构成犯罪中止。韩国刑法第26条规定:“行为人已着手犯罪行为之实行,而因己意中止,或防止其结果发生者,减轻或者免除其刑罚。” [2]这是客观说的立法例之一。主观说认为,刑法对犯罪中止之所以规定减轻或免除处罚,是因为中止犯的主观恶性比较小,为鼓励犯罪人自动停止犯罪,使刑法所保护的利益免受或者少受犯罪行为的侵害。所以共同犯罪人中某人自动放弃其犯罪行为,即使未能防止犯罪危害结果的发生,也应依法按照犯罪中止处罚。1976年联邦德国的刑法典第24条第2款规定:“在数人共同犯罪中,其中主动阻止犯罪完成的,不同未遂而处罚。如该犯罪没有中止犯的行为也不能完成的,或者该犯罪的未遂与中止犯以前参与的行为无关,只要行为人主动阻止该犯罪完成,应该免除其处罚。此外第31条第2款还规定,犯罪不是因为中止犯的行为而不发生的,或者犯罪虽已发生而与中止犯以前参与的行为无关,如果其主动努力阻止犯罪完成的,免除其刑罚。[3]根据德国刑法的上述规定,即使在其他共同犯罪人已经构成既遂的情况下,部分共同犯罪人也可能成立中止犯。
我国刑法第24条规定:在犯罪过程中,自动放弃犯罪或者自动有效地防止犯罪结果的发生,使犯罪中止。自动放弃犯罪成立中止犯,其所处的阶段只能是在犯罪行为的实施阶段(犯罪结果还未发生);自动有效地防止犯罪结果的发生成立犯罪中止,则是在犯罪行为已经实行完毕,犯罪达到既遂以前。众所周知,我国刑法总则关于犯罪中止的规定是以单独犯的行为为模式作出规定的,这种规定存在着不足之处。下面的案例如果用刑法的规定来解释难以得出满意的结论。
案例:甲乙丙三人共谋敲诈勒索丁,三人共同实施了威逼行为后,甲对乙丙两人说:“我不想再干下去了。”,甲还竭力阻止乙丙两人继续犯罪,但没有成功。如果按照我国现行刑法的有关规定,甲仍然构成敲诈勒索的既遂,但可以酌情对甲从轻处罚。这对甲似乎不公平。
为此,笔者认为,我国刑法有关共同犯罪的理论存在着不足:
其一:与罪责刑相适应的刑法原则相违背。
罪责刑相适应原则是我国刑法所确认的一项基本原则,它在我国刑事立法和司法实践中有着重要的地位。我国刑法第五条规定:“刑罚轻重,应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这就是说“犯多大的罪,便应承担多大的刑事责任,法院也应判处其轻重相当的刑罚”。 一个犯罪行为该承担多大的刑事责任,该受怎样的刑罚处罚,不仅仅取决于该犯罪行为的客观社会危害性,也同样取决于犯罪人本身的主观危险性。由于中止犯的主观恶性相对较小,所以对于中止犯的处罚也应当适当减轻或者免除。如果对共同犯罪中自动放弃犯罪而未能阻止其他犯罪人的继续犯罪行为人作为既遂犯来处理,而忽视其为防止犯罪结果的发生而作出的努力,这对行为人是不公平的,也有违罪责刑相适应的刑法原则。
其二:与中止犯的有关立法意图相违背。
刑法对于犯罪中止的规定的意图在于鼓励犯罪分子子定放弃犯罪,减少对社会的危害,如果把共同犯罪中的中止简单地理解为全部共同犯罪人自动地放弃犯罪,或者共同有效地防止犯罪结果的发生,即使有的共同犯罪人自动地放弃了犯罪,但只要其他犯罪人使犯罪达到了既遂,危害结果发生了,就不能认定为犯罪中止。这样一来,无疑使不给共同犯罪人以放弃犯罪的机会,实际上也达不到犯罪中止的立法目的。
其三:过分强调共同犯罪的整体性。
认为只要共同犯罪达到了既遂,整个共同犯罪就不可能有其他的犯罪停止形态。这强调了共同犯罪中“罪”的形态一致性,忽视了共同犯罪中共同行为的多样性。
综上所述,在共同犯罪的过程中,只要犯罪分子自动放弃了犯罪,并且危害结果的发生与其放弃犯罪前行为没有因果关系,那么,不论其他共同犯罪人处于犯罪未遂还是犯罪既遂,都可以成立犯罪中止,这样既符合我国刑法对犯罪中止的立法精神,又有利于社会的安定。
(二)复杂共同犯罪与犯罪未遂、犯罪中止
复杂共同犯罪是指犯罪人之间存在着实行犯、教唆犯、帮助犯分工的共同犯罪。在这种共同犯罪中,实行犯的犯罪未遂、犯罪中止对教唆犯、帮助犯有何影响?教唆犯、帮助犯是否存在犯罪未遂、犯罪中止?
1、实行犯的未遂或中止
实行犯着手实行犯罪而未遂的,对于教唆犯或帮助反来说,如果实行犯未遂也是出于他们意志意外的原因,教唆犯或帮助犯与实行犯同样构成犯罪未遂;实行犯在犯罪过程中中止犯罪,教唆犯是构成犯罪未遂还是构成犯罪中止,存在着不同的观点。一种观点认为构成犯罪中止,理由是:在被教唆者犯了被教唆罪的情况下,应当把教唆这的行为的社会危害性程度看作是与被教唆者共同造成的,因此,应当根据被教唆者在犯罪过程中的犯罪形态来相应地确定教唆者的犯罪形态。另一种观点认为构成犯罪未遂。理由是,被教唆者在实行犯罪的过程中中止犯罪,是出于教唆者意志以外的原因,因此,教唆者的行为应认定为犯罪未遂。笔者同意后一种观点。进一步分析可知,实行犯在犯罪预备阶段或实行阶段中止犯罪,这种中止,对教唆犯来说,如果是出于其意志以外的原因,那就显然不符合犯罪中止的成立要件,实行犯中止的效力不及于教唆犯。教唆犯应分别应预备犯或者未遂犯论处。如果实行犯的中止,也是出于教唆犯的意志,教唆犯也应该构成犯罪中止。实行犯中止犯罪时,对帮助犯的处理与对教唆犯的处理方式相同。
2、教唆犯和帮助犯的未遂或中止
被教唆的人没有犯被教唆的罪的,教唆犯是否构成犯罪未遂?对此,有几种不同的观点:一种是预备说,认为在此情况下应以预备犯论处。主要理由是:教唆犯对被教唆人实施教唆行为,与为了犯罪寻找同伙在本质上是相同的,而寻找犯罪同伙正是犯罪预备的一种表现形式;已经着手实行犯罪是构成犯罪未遂的一个必要的条件,被教唆这没有实行犯罪的情况下,犯罪行为还是出于着手实行犯罪以前的行为,方能属于犯罪预备。一种是未遂说,认为在这种情况下构成教唆犯的未遂。主要理由是:教唆犯的着手实行犯罪,是指教唆犯犯教唆他人犯罪的目的付诸实施,被教唆人未实施教唆的犯罪,对教唆犯来说是意志以外的原因。在这种情况下,教唆犯完全符合我国刑法规定的犯罪未遂的特征。教唆他人犯罪,他人没有犯被教唆的罪的,刑法规定从轻或减轻处罚,与刑法对未遂犯处罚的规定相同,可见立法者把这种情况下的教唆犯视为未遂犯。一种是特殊教唆犯说。认为在这种情况下,教唆犯不构成共同犯罪,是一种特殊教唆犯,应该根据其本身的犯罪事实、犯罪性质、情节和社会危害程度,从轻或者减轻处罚。这不但与特殊教唆犯的定罪原则保持了一致性,而且更符合特殊教唆犯本身的特点。笔者同意这种观点。我国刑法第29条规定,如果被教唆的人没有犯被教唆的罪,对于教唆犯,可以从轻或者减轻处罚。在被教唆人没有犯被教唆的罪时,我国刑法只规定如何处罚,并没有规定“以未遂犯论”。
被帮助的人没有犯被帮助的罪时,帮助者应当如何处罚,我国刑法没有明文规定。笔者认为,这种情况可以参照犯罪预备犯予以处罚,如果犯罪情节显著轻微危害不大的,应该不认为是犯罪。
教唆犯和帮助犯都会发生犯罪中止的问题。在教唆犯、帮助犯教唆、帮助他人犯罪后,他人已预备犯罪或者已经着手实施犯罪的,自动放弃犯罪,阻止他人继续犯罪或者有效地阻止犯罪结果的发生,教唆犯、帮助犯构成犯罪中止、实行犯构成犯罪未遂。如果实行犯经教唆犯、帮助犯的劝说,也自动放弃犯罪或者阻止犯罪结果的发生,教唆犯、帮助犯、实行犯均构成犯罪中止,这些无论是在理论还是在实践中是没有疑义的。
如果教唆犯、帮助犯虽然自动放弃犯罪,但是没有或者未能有效地防止犯罪结果的发生,教唆犯、帮助犯、实行犯都构成犯罪既遂。而教唆犯、帮助犯放弃犯罪或者积极阻止犯罪结果发生的努力只是最为量刑时考虑的情节。
例如:甲雇乙杀丙。后来甲害怕受到法律惩罚而取消了这一计划,不提供酬金给乙、劝乙放弃杀丙,乙不听,将丙杀死。
如果依照现行刑法的有关规定,本案中甲乙均构成故意杀人的既遂,这对甲是不公平的。这也暴露了共同犯罪理论的不足:㈠过分强调共同犯罪中犯罪人的从属性,认为教唆犯、帮助犯都应当从属于实行犯,所以实行犯的既遂既决定了教唆犯、帮助犯的既遂,从而忽略了共同犯罪中犯罪人的独立性。教唆犯、帮助反的行为性质应当参考实行犯的行为,但是不应当完全依赖行为犯的行为。㈡没有充分考虑教唆犯、帮助犯在共同犯罪中的地位和作用,对于他们的中止行为提出了超过他们能力的要求。即一律要求他们阻止他人继续犯罪或者有效地防止犯罪结果的发生。实际上,在共同犯罪中一些教唆犯、帮助犯所起的作用是非常小的,以他们在共同犯罪中的能力,是不能阻止其他犯罪人实行犯罪行为的。
二、借鉴“脱离共犯关系”概念,修正共同犯罪理论
“脱离共犯关系”,最先是日本学者大?V仁提出来的,大?V仁提出这个概念主要是解决虽为中止作出了努力但没能防止结果发生的共犯者的刑事责任问题。
  大?V仁将脱离共犯关系分为脱离共同正犯关系、脱离教唆犯关系和脱离帮助犯关系。脱离共同正犯关系是指在共同正犯着手实行犯罪以后、达到犯罪既遂之前,共同犯罪者中的一部分切断与其他共犯的利用关系,从共同正犯关系中脱离出去。脱离者对脱离之前的行为负刑事责任,而对脱离之后其他共犯的行为不负刑事责任。脱离教唆犯关系,是指在教唆行为引起实行犯着手犯罪后、实行终了前,教唆者努力阻止实行者的实行行为或者努力防止犯罪结果的发生,但是犯罪结果仍然发生。这时教唆者被认为脱离了教唆关系,教唆者只对脱离时为止的实行犯的未遂状态承当教唆犯障碍未遂的责任。脱离帮助犯关系与脱离教唆犯关系类似。[4]
鉴于共同犯罪理论的不足,有必要借鉴“脱离教唆犯关系”理论的优点并加以完善:
1、在坚持传统共同犯罪中的犯罪共同说、共犯从属性理论[5]的同时,适当强调共犯的独立性。而这种独立性不仅包括共同犯罪中的教唆犯、帮助犯相对于实行犯具有一定的独立性,而且也包括各个实行犯之间的相对独立性。
2、充分考虑共同犯罪中各个行为人的地位与作用,法律应当根据各行为人的不同地位和作用对行为人进行法律评价。
3、充分贯彻罪责刑相适应的原则,通过衡量共同犯罪中各行为人的行为所造成的危害后果和行为人的主观恶性,来确定行为人的行为到底是犯罪预备、犯罪未遂、犯罪中止还是犯罪既遂。
基于此,可以将共同犯罪中的未遂、中止予以新的认定(与传统刑法理论相同的部分不予论述)。
1、 犯罪未遂 这里的犯罪未遂不是由于共同犯罪中行为人的作用而是由于不可抗力所致,是在犯罪未遂之前已经有一部分行为人退出了共同犯罪。在这种情况下,其处理方法是,只要行为人退出了共同犯罪并且消除其先前行为对后面其他共犯行为的影响,即切断与其他共犯后面行为之间的物理和心理的影响,则行为人只对在这之前的行为承担刑事责任,应当成立犯罪中止。
2、 犯罪中止 共同犯罪已经既遂,但是共同犯罪中部分行为人在犯罪既遂以前就已经放弃了犯罪行为并且切断了其原来犯罪行为与后面犯罪既遂之间的物理与心理的联系。这包括三种情况:
破产清理主体的法律构建

姜晓静


内容提要:资源的优化配置和市场主体的优胜劣汰,是市场经济的内在要求。当一个主体在市场竞争中失败,不能清偿到期债务时,市场机制就必然要求将其淘汰,使其资源得到重新配置。破产制度的价值正是为了实现市场机制的这个要求,而破产管理人在破产程序中起着不可或缺的作用。我国目前立法中对破产管理人制度规定不具体、不完善,实践中已明显制约和妨碍了破产管理人作用的发挥和职责的履行,急需对其进行修改及补充,以使破产法真正发挥对社会主义市场经济的保障和促进作用。本文作者运用法理及比较法,对我国现行破产清理主体存在的问题,从破产清算组的概念、地位、人员构成、职责、监督措施等方面加以剖析和研究,通提出了构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度。

关健词 破产 清理组 评价 破产管理人

随着我国经济体制改革的进一步深化,社会主义市场经济的逐步确立和完善,市场主体间的竞争也愈趋激烈。竞争本是市场经济的题中之义,其结果必然是优胜劣汰,一些不能适应市场要求的企业无疑将退出市场。为规范市场主体的行为,维护正常的市场秩序,保护公平竞争,国家一方面建立了市场准入制度,即企业包括公司走向市场当依法核准。另一方面,其日后退出市场也应依法定程序注销,该法定程序一般是指清算或破产程序。破产程序是民事诉讼中的特别程序。企业进入破产程序以后,为保护债权人的利益,减少破产企业的财产损失,妥善处理破产企业的一系列善后问题,应当成立破产企业的管理人也即清算组织。近年来,笔者审理了一些破产案件,通过审判实践,对破产企业清算组的性质、地位、人员组成及其职能等有关法律问题进行了比较深入的思考,认为现行立法规定的清算组织存在比较严重的行政化色彩,清算组成员职责不明,清算效率低下,造成法院破产案件的审理周期过长,破产财产不能及时流转,职工安置不能早日落实,债权人的利益不能及时得到分配,一定程度上影响了社会稳定和我国市场经济的稳步发展。因此,笔者运用法理及比较法对我国现行破产清理主体问题加以剖析和研究,以构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度,对破产法和司法活动具有一定现实意义。
一、 现行破产清理主体制度产生的背景分析和评价
我国的现代破产法律制度是在计划经济体制向市场经济体制的过渡中,随着企业法人制度的逐步确立、完善而建立起来的。
《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称《破产法》)于1986年12月2日制定颁布,并于1988年11月正式试行。我国虽早在1978年的十一届三中全会上就提出了改革、开放,但当时的经济体制仍属于社会主义有计划的商品经济,远未提出建立社会主义市场经济体制和法治国家的宏伟目标。所以当时《破产法》的出台不可避免地带有了鲜明的时代特征和局限性。(1)《破产法》的立法目的扩充了破产法的功能,将破产法作为促进改革、开放的一项措施加以利用。(2)《破产法》的适用范围重复了我国按所有制形态立法的痼疾。《破产法》第二条规定“本法适用于全民所有制企事业。”致使后来1991年颁布的《中华人民共和国民事诉诉法》(以下简称《民事诉讼法》)在制定时不得不采取补救措施,又专章规定了非国有企业的企业法人破产还债程序,造成我国破产法的双轨制。(3)政府参与破产程序的行政色彩浓厚。主要表现:一是清算组成员来自行政机关。二是人民法院的指定受到制约。人民法院虽作为国家审判机关,但对与其毫无行政隶属关系的行政机关指定工作人员没有权威性。事实上,往往先由政府确定有关人员后再由人民法院出具公函指定。三是申请破产的企业受到限制。一段时间以来,为了强调稳定,有时企业的破产申请还要得到政府的支持和认可,否则法院就不能受理。四是同为破产,却享受不同的政策。沿海开放城市的企业破产与内地企业破产不同;一般企业法人与全民所有制法人不同。(4)对债权人和债务人利益的保护重视不够,运用破产程序不能适时维护债务人的利益,又难以及时保护债权人的受偿利益。由于现行破产法及其相关政策侧重于维护社会稳定及保护职工利益,清算组的职责又不尽完善,故难于保证清算的公正性,也难于维护债权人和债务人的各方利益。(5)立法技巧欠缺、结构过于简单。《破产法》全文加上附则仅四十三条,且术语使用不规范,破产程序运用不灵。
清算组在破产程序进行过程中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和招待的专门机构,是所有利益的焦点,具有独特的法律地位。而现行破产法对破产企业清算组的设立、人员组成和职责、地位等也明显带有计划经济时代的烙印,且规定的很不完备。实践中由于不能及时成立清算组,又没有其他组织临时接管破产企业,造成一段时间破产企业的财产失控;人员组成的行政化,组织不稳定、不专业;没有也不便明确清算组成员不正确履行职责应承担法律责任。具体表现在以下四个方面:
1、法律概念模糊不清。
破产清算组是我国破产法独创的术语,来源于企业法中的清算组一词。企业法中的清算组,是专门设立的,负责对处于解散状态的企业进行清算的临时性机构,清算组这一术语的使用,能够直观地揭示其具有清算的功能。但从立法技术和实务上看,在破产程序中使用清算组有欠缺之处。(1)破产清算和解散清算在性质、目的、程序等方面存在重大差异,破产清算的内容较之解散清算更为宽泛,清算组一词并不能加以涵盖,且使用同一术语容易使两者混淆。(2)《破产法》将破产程序中专门负责破产清算事务的机构称之为“清算组”,《民事诉讼法》却称之为“清算组织”,两者在立法上未能达到统一的规范,难免会影响法律的适用。(3)从清算组一词的文义上理解,其构成以多人为必要,即至少两人以上才称之为组织,这不利于提高破产工作效率,且增加了不必要的成本。因为清算费用作为破产费用优先受偿,随着清算费用的增加,债权人的受偿率就会相应降低,不利于保护债权人的利益。
2、破产清算组的法律地位不明确。
我国《破产法》对清算组的法律性质没有作出明确的规定。理论界对清算组的法律地位存在很大争议:
(1)、破产企业法定代表人说。该说认为清算组对外代表破产企业,进行必要的活动,对内主持破产财产的处置和分配,其行为效力和参加诉讼的结果属于破产企业,因此清算组是破产企业的法定代表人。
(2)、特殊机构说。此说认为清算组具有独立的法律地位,它不是破产人或者债权人的代理人,而是破产法特别规定的负责管理、变价和分配破产财产的专门机构。
(3)、清算法人机关说。该说认为,企业法人被宣告破产后,完全可以成立一个清算法人,它以破产财产作为其具有法人资格的财产权基础,并在此基础上能独立进行必要的民事活动。
(4)、双重地位说。该说认为,破产清算组具有双重性质,既是人民法院选任的协助法院进行清算的执行组织,又是民事主体和诉讼主体,可以独立进行与清算有关的活动,在与破产财产有关的诉讼中是一方当事人,其双重性质的地位是履行职务的客观需要。
3、破产清算组的人员构成不合理。
我国《破产法》第二十四条规定,清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘任必要的工作人员。由此可见,清算组的人选范围具有如下特点:(1)破产企业的上级主管部门可以成为清算组的成员;(2)清算组的成员均来自政府有关职能部门;(3)清算人员分成清算组成员和聘任的专业人员,而专业人员仅提供专业技术服务。是什么原因导致上述特点呢?从我国破产法的制定背景来分析,现行破产法是1986年制定的,适用的对象仅为国有企业。当时制定破产法的初衷并不是为了保护债权人的利益,而只是为了淘汰经营不善的企业,更注重的是考虑破产企业职工的安置问题,确保国有资产尽可能不流失以及保证社会稳定。因为这些问题靠破产清算组本身很难完成,需要有政府和相关部门人员进入清算组。一定意义上是代表政府处理破产过程中遇到的各种棘手问题。当时与其说是在起草破产法,不如说是在追求一种政治目标和满足一种政治需要 。由此难免在清算组的组成上体现出较强的“行政色彩”。 政府官员成了破产清算组的主要成员,实质上是政府对破产财产进行管理和分配,而忽视了破产清算工作的专业性,这由计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式所导致。随着经济体制改革的不断深入和国有企业的改制转型,由企业主管部门和各级行政部门组成清算组这一做法逐渐认为失去现实意义。据此,《若干规定》第48条对清算组成员的构成又作了改进,规定清算组可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生。该项规定虽然说明我国破产清算逐步走向由破产管理人负责破产清算的工作,但是这规定在实践中还存在着问题。主要是根据上述规定所成立的清算组,机构庞大,工作的质量、效率、肩负的职责等极不相称,弊端十分明显:
(1)、法院难以组织。破产清算组的人员无论是从破产企业主管部门,还是从政府各部门,所抽调的人员均是由政府出面召集的,法院很难做到自己召集。通常都有是由政府将清算组人叫定下之后,再由法院向各有关部门发函,只是履行程序而已,从而造成了破产清算组形式上是由法院成立,但实际上是由政府一手操作。
(2)经费难以落实。根据《若干规定》,清算组可以从中介机构以及会计、律师中产生,但审判实践中如何聘请,特别是费用的计算无依据,费用的来源难以解决。
(3)、破产清算不公。破产清算组由破产企业上级主管部门派员参加不利于发挥其维护债权人利益、对法院负责的功能。虽然这些人是以个人名义参加清算组,但在实践中他们很难作出与其所在部门及其自身职务相关利益的取舍。破产企业主管部门的参加者往往是破产企业所在地的上级领导,他们之间在物质利益、人事关系上往往原来就有着密切联系,这就使清算组很有可能偏向地方利益,实行地方保护主义。结果使得全体债权人对清算组缺乏信任感,对清算组的公正性产生合理怀疑。由于清算组具有很强有的政府职能色彩,导致债权人会议对清算组的监督制约功能模糊乃至消失,这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
(4)、专业素质不高。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作,且清算周期一般较长。由于清算组成员全部从各有关部门临时抽调,专业水平较差,凝聚力低,严重制约着清算组工作的进程与质量。同时,由于抽调人员尚不能脱离原单位的工作和制约,没有精力全身心投入清算,清算时间很难保证,当清算组工作与其本职工作发生冲突时,势必影响清算工作。加之在清算组工作,没有任何劳动报酬,难以提高其积极性,法院也难以管理。就是在清算过程中出现了失职问题,也无法追究他们的责任。
(5)、人员不适审判。现在,由于市场经济的发展,破产企业也不断增多,有时几家企业相继申请破产,此时法院都要从政府有关部门抽调人员,有关部门无法满足需要。
(6)、工作效率低下。由于上述原因,清算工作效率低、周期长是不争的事实。从我院近年来的审理情况看,破产案件审理周期平均近两年,最长的达四年。这与清算组的工作效率低有很大关系。由于清算组具有很强的政府职能色彩,导致债权人会议对清算组的监督基础模糊乃至消失,这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
4、清算组职责不分,无监督措施。
现行企业破产法第24条规定:“清算组对人民法院负责并且报告工作。”最高人民法院《若干规定》第五十一条的规定:“清算组对人民法院负责并且报告工作,接受人民法院的监督。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的,人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者职权更换不称职的的清算组成员” 可见,我国的监督主体单一化,对清算组的监督权由法院负责,再加上没有规定具体的监督措施,只是笼统的清算组对法院负责,造成了监督措施的空泛化。但是,在司法实践中,由于清算组成员大多来自政府有关部门,且又临时组成,没有自己的财产,清算程序结束即解散,责任很难落实。众所周知,在猴王集团破产案件中,清算组没有很好地履行其管理处分债务人资产的职能,消极地追查债务人转移、抽逃的资产,致使债权人的利益受到极大的伤害。但是由于制度上的缺陷使得没有一个代表债权人利益的机构对清算组的这种行为进行监督并予以追究。具体表现为:(1)、对清算组成员执行职务未作原则性的规定,即未规定必须以“善良管理人的注意”执行职务,缺乏对清算组成员行使职权的义务规定。同时也未规定清算组成员在就职前提供财产担保,致使其滥用职权,损害债权人、债务人利益的现象时有发生。(2)、若发生清算组成员不胜任工作、或者不忠于职守、或者有损害债权人利益的行为时,我国现行破产法末对撤换做出具体规定。虽然最高人民法院的司法解释在这方面有一定的规定,但由于缺乏可操作性,审判实践中大多情况是清算组成员一经人民法院指定,就参加破产管理、清算工作,直至清算组解散为止,很少出现人民法院另行指定新的成员。(3)、我国现行破产法没有规定清算组及其成员的法律责任。依现行法律,清算组及其成员只有损害债权人利益或其他违法行为,人民法院才给予纠正,最多解除不称职的清算组成员的职务,而不必承担因不法行为造成损失的行政责任或民事责任。
二、破产清算主体的比较法分析
大陆法系和英美法系破产法同出一宗,都有来源于中世纪意大利商事破产制度,但在各自演进过程中出现了分野,这种区分主要表现在三个方面:
一是大陆法系破产法体现实体法与程序法混合的特征,而英美法系为典型的程序法,主要体现为一种程序规范,实体法多散见于其他法律或判例。
二是大陆法系破产法体现强烈的国家干预色彩,债权人自治地位相对较弱,多数国家可以由法院依职权宣告破产,依职权任命破产管理人。英美法系尊重债权人自治,债权人会议在破产程序中举足轻重且积极主动,并有权选任破产管理人。
三是大陆法系破产债权人本位意识凸出,不仅对债务人的财产、人身附加大量限制,而且普遍推行破产不免责主义,只是为解决债务人因破产宣告所受各项公私权利限制的问题,而专门规定复杂繁琐的复权制度,英美法系则较注重保护债务人利益,普遍推选破产免责主义。
这些区别往深层说,是与两大法系司法制度内在的法律哲学相合的,大陆法系重实体轻程序,英美法系重程序轻实体;大陆法系诉讼程序传统上采用“法院职权制”, 英美法系诉讼程序传统上采用“当事人对抗制”,大陆法系讲求理性,注重以法律干预当事人意思自治,英美法系则强调经验,恰守自由秩序,不主张对当事人意识的干预。具体比较如下:
(一)破产清算组的称谓
总的来说,各国破产法均规定有破产管理人,相当于我国破产法规定的有关破产清算组的规定,只是各国对破产管理人的称谓有所不同。英美法系称破产信托人,大陆法系称破产管理人。如日本法把破产管理人称为“破产管财人”, 德国支付不能法 称为“支付不能管理人”,美国法 称为“破产托管人”,英国法 称为“破产受托人”。虽然他们的称谓不同,但其性质是一致或相近的,且有别于我国的破产清算组规定。
(二)破产管理人的选任方式
各国虽均规定有破产管理人制度,但在破产管理人的选任方式及产生程序上却有所不同。
日本破产法第157条规定:“破产管财人由法院选任。”
德国支付不能法第27条(1)规定:“开始支付不能程序的,支付不能法院应当任命一名支付不能管理人。”第57条“在选任支付不能管理人之后召开的第一次债权人会议上,债权人可以选举另外一人替代所选任的支付不能管理人。只有在被选举人不适于担任职务时,法院才可以拒绝选任。对于此项拒绝,任何支付不能债权人均有权立即抗告。”
英国破产法第292条第1款规定“作出任命的权力(1)权力的行使 任命某人为破产人财产的受托人的权力可以由以下主体行使-(1.1)除在破产人财产简易管理证书有效时的某个时间之外,由破产人的债权人全体会议;(2.2)根据本章第295条第2款、第296条第2款或第300条第6款的规定,由国务大臣;或者(1.3)根据第297条规定,由法院。”
美国破产法规定托管人一般由美国托管人协会任命。债权人可以选举一位破产托管人来取代被任命的破产托管人。如第702条规定 :“破产受托人由债权人会议选任。”
从上可以看出,关于破产管理人的选任方式,各国主要有三种做法:(1)由法院选任并指定破产管理人。如日本等大陆法系国家多采用这种做法。其法理基础在于,破产具有一般的强制执行的性质,国家为保护私权而选任破产管理人,由此突出法院在破产程序中居主导地位。这一方式最大的优点在于效率高,破产管理人能及时产生,但其主要弊端是债权人的共同意志难以充分体现。(2)由债权人会议选任。这以美国等国为代表。在这些国家破产宣告后,由债权人会议选任破产管理人,在破产宣告至破产管理人被选任出来前或债权人会议一直未选任出破产管理人两种情况下,由法院任命临时破产管理人负责清算事务。这一方式反映了破产法对债权人利益的保护基本功能要求,“彻底贯彻债权人在破产程序中的自治精神”。 但这一方式的不利之处是效率低,可能会出现债权人会议选不出破产管理人的情形。(3)由法院和债权人共同选任,也被称为“双轨制”。这以我国台湾地区和英国为代表,但这种选任方式可能导致事权不一,因而受到较多的批评。
概括起来,由法院选任破产管理人最大的优点是能够保证破产管理人及时产生,平等保护债务人和其他利害关系人的利益,并有助于保持破产管理人的中立和超然地位。并且,由法院指定破产管理人能够使清算活动更具有严肃性和约束力,但是由法院选任也可能会抑制债权人的自治,忽视债权人的利益。
由债权人会议选任破产管理人弥补了法院选任的缺点,甚至还起到保证司法程序的独立性的作用。因为如果作为破产财产代表人的破产受托人由作出同一判决的法官来选任,将会破坏人们对破产制度的信任 。但是债权人会议选出的破产管理人很可能为了债权人的利益而置债务人的利益于不顾。债权人会议人数众多,有人把选任受托人比喻为政治选举,其间充满着矛盾。结果有可能因为债权人意见相左导致无法及时选出破产管理人,从而影响破产程序的迅速进行。
“双轨制”选任方式是为了吸取两种方式的优点,从英国和德国的规定看,两国在寻求一种融法院指定和债权人会议选任于一体的结合方法。

南京市地震安全性评价管理办法

江苏省南京市人民政府


市政府关于印发《南京市地震安全性评价管理办法》的通知


各区县人民政府,市府各委办局,市各直属单位:

现将《南京市地震安全性评价管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

二○○二年八月二十九日


南京市地震安全性评价管理办法

第一条 为了加强对地震安全性评价的管理,防御和减轻地震灾害,合理利用建设投资,根据《中华人民共和国防震减灾法》、国务院《地震安全性评价管理条例》、《江苏省防震减灾条例》和《江苏省工程建设场地地震安全性评价管理规定》等法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内从事地震安全性评价活动的单位和个人,必须遵守本办法。

第三条 本办法所称地震安全性评价,是指根据对建设场地和场地周围的地震活动与地震地质环境的分析,按照工程设防的风险水准,给出与工程抗震设防要求相应的地震烈度和地震动参数,以及场地的地震地质灾害预测结果。

第四条 市地震工作管理机构负责本市地震安全性评价的监督管理工作。

区、县负责管理地震工作的机构,依法监督管理本行政区域内的地震安全性评价工作。

市计划、经济、建设、规划、国土、市政公用、交通、水利、人防等行政管理部门,应当按照各自的职责,协同做好地震安全性评价的监督管理工作。

第五条 下列建设工程或者场地必须进行地震安全性评价,并根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求,进行抗震设防:

(一)按照国家和省及其有关部门的规定,必须进行地震安全性评价的重大建设工程、生命线工程、可能发生严重次生灾害的建设工程以及可能引起放射性污染的核电站和核设施等建设工程;

(二)位于地震动峰值加速度区划图峰值加速度分区界线两侧各4公里区域的建设工程;

(三)占地范围较大、跨不同工程地质条件区域的大型工矿企业和新建开发区;

(四)依法应当开展地震安全性评价的其他建设工程或者场地。

第六条 市、区、县人民政府负责项目审批的部门必须将抗震设防要求纳入建设工程可行性研究报告的审查内容,对可行性研究报告中未包含抗震设防要求的项目,不予批准。

第七条 对应当进行地震安全性评价的建设工程,负责建设项目立项审查或者登记备案的部门,应当自收到建设项目立项申请之日起5个工作日内,将建设工程项目书面告知地震工作管理机构,同时告知建设单位应当开展地震安全性评价工作。

对应当进行专门地震安全性评价的工程,其项目建议书和选址工作报告没有相应的建设工程地震安全性评价内容的,有关部门和单位不得办理有关手续。

第八条 地震工作管理机构应当自收到建设单位有关工程项目材料之日起3个工作日内,告知建设单位有关地震安全性评价的具体要求。

地震工作管理机构应当严格按照国家有关规定,确定建设工程的地震安全性评价等级。

第九条 建设单位应当将建设工程的地震安全性评价业务委托给具有相应资质的地震安全性评价单位。承担地震安全性评价工作的单位,必须持有相应等级的资质证书。

地震安全性评价单位应当在接受建设单位委托开展地震安全性评价业务后,将单位资质等材料报地震工作管理机构备案。

第十条 地震安全性评价单位不得有下列行为:
(一)未取得地震安全性评价资质承揽地震安全性评价业务;

(二)以其他地震安全性评价单位的名义承揽地震安全性评价业务;

(三)允许其他单位以本单位的名义承揽地震安全性评价业务;

(四)转包地震安全性评价业务;

(五)擅自提高或者降低地震安全性评价等级;

(六)不按照国家有关技术规范从事地震安全性评价。

第十一条 地震安全性评价单位应当严格按照国家和地方有关收费标准,使用规定的票据收取有关费用。

第十二条 对应当进行地震安全性评价的建设工程,必须严格按照地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防,任何单位和个人不得擅自更改。

第十三条 建设工程设计单位应当按照抗震设防要求和抗震设计规范,进行抗震设计。

建设单位在向建设行政主管部门报送建设工程施工图设计文件的同时,应当将文件中有关抗震设计依据的材料,报地震工作管理机构备案。

第十四条 违反本办法规定,由地震工作管理机构或者有关行政管理部门按照有关法律、法规的规定进行处罚。

第十五条 当事人对地震工作管理机构或者有关行政管理部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十六条 地震工作管理机构的工作人员在建设工程地震安全评价管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十七条 本办法下列用语含义是:

(一)抗震设防要求:指建设工程抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下抗震设计采用的地震烈度或者地震动参数。

(二)重大建设工程:指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。

(三)生命线工程:指对社会生活、生产有重大影响的交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等工程系统。

(四)可能发生严重次生灾害的建设工程:指受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性的物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工程,包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。

第十八条 市地震工作管理机构可以根据本办法制定实施细则。

第十九条 本办法自2002年10月1日起施行。