机关事业单位工伤制度的若干问题思考

四川精济律师事务所 何宁湘律师


　　问题的由来
自2004年1月1日国务院《工伤保险条例(2003-04-27)》正式施行。它标志着我国社会保障制度中的工伤保险与赔付已从原企业职工的劳动保护与福利待遇的政策处理正式进行了国家法律调整的轨道，这是我国广大劳动者，企业职工的福音。目前在各地的社保除对各类企业的职工之外、对个体户、自由职业者、甚至临时工、民工、失地农民也逐步纳入了社保，对这部分人采用“社保综合险”的方式纳入，综合险中包括了工伤险。但对国家机关事业单位广大人员的工伤保险以及处理尚未有相应的规定出台。谁也不能控制工伤只发生在企业之中，这就迫使我们不得不思考机关事业单位的人员发生工伤后怎么办这样一个现实而严峻的问题。
本文着重分析国家事业单位人员工伤的若干问题。　

　　一、国家事业单位工作人员的工伤
　　机关事业单位的工伤，其适用范围是国家机关、事业单位、军队等部门及其工作人员。
　　主要是由县级以上人民政府、民政部门、人事部门以及军队团级以上单位的政治机关依照国务院、人事部、国务院各部委、解放军总政治部的规定负责审核、评定。
　　机关事业单位的工伤，有人又称“公伤”，大致是“因公而伤亡”的缩称。这里大概可以概括为国家的人因国家公务或工作中所受伤残或死亡。“公”是个抽象概念，在其概念中包含最多的成份大体是国家性，如“公家”在百姓的心目中就是“国家”。又如“公诉”以国家公诉人的资格向人民法院提起的诉讼。因此，国家机关事业单位工作人员、企业劳动者因工作或者在工作中所受之伤残、死亡或突发疾病而死亡的应统称为工伤，而不宜称之为“公伤”。
　　值得注意的是“因公死亡(人薪发[1994]48号)”应属于“公伤”之内，但它专指“死亡”，而不包括伤残。另外，还有“因公殉职”是指的因公牺牲。因公牺牲符合国家规定的由国家授予革命烈士。
　　现行企业劳动者工伤包括三个具体形态：(1)、因工负伤、(2)、因工致残、(3)、因工死亡。对于因工负伤、因工致残、因工死亡均必须经法定机构做出工伤认定，而对于因工致残还需要进行伤残评定与劳动能力鉴定。对于因工死亡还需要进行因工死亡职工供养亲属享受抚恤金待遇的资格核定与因工死亡职工供养亲属的劳动能力鉴定。而这些在现行事业单位工伤政策中均没有涉及。
　　【本文小结】
　　1、工伤：因工作或者在工作中所受之伤残或死亡的。统一使用“工伤”一词可以与《工伤保险条例》一致。
　　2、烈士：属于国家民政部的抚恤范围，由民政部对政策规定超过工伤保险幅度的部分进行抚恤。

　　二、原国家事业单位工作人员的工伤事故的政策处理
　　长期以来，工伤事故处理的政策范围属于劳动福利待遇的范畴，企业劳动者伤死处理的政策文件多出于劳动部、而国家事业单位的政策就多出于人事部。由于政策具有容易及时调整的特点，以行政机关行政文件的形式下发具有较好执行操作性，因此可以说现行的职工伤亡政策是经过不断调整而被执行的。对于企业劳动者的工伤保险制度我国各地早就开始试行，而国家事业单位人员工伤死亡政策现仍执行的是人事部、财政部人薪发[1994]48号《关于工资制度改革后事业单位工作人员死亡一次性抚恤金计发问题的通知》，其中关于死亡一次性抚恤金的发放规定如下：

　　三、死亡一次性抚恤金发放标准，仍按现行规定执行，即：批准为革命烈士的，为本人生前４０个月工资；因公死亡的，为本人生前２０个月工资；病故的，为本人生前１０个月工资。
　　对于致残，按照国家有关优抚政策处理，其评残条件参照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残怃恤关系转移按照财政部、民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》（(89)财文455号）执行。各地实践中由人事部门、主管部门、民政部门批准、评定。
　　由于国家事业单位长期实行的是公费医疗，那么对于伤者的治疗，事业单位人员个人是不承担医疗费的。

　　三、国家事业单位工作人员的工伤保险制度的现状
　　1、根据国务院《工伤保险条例》第62条规定：
　　国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。
　　其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定，报国务院批准后施行。

　　而2004年上半年已完全过去，自《工伤保险条例》公布之日的2003年4月27日至2004年6月30日止，已过去一年又整整2个月，有关部门尚没有出台“具体办法”以及“工伤保险办法”，在此前还只能按原政策规定执行。
　　2、实际上，不少地方、地区政府在与企业工伤保险制度建立试运行时，开始了国家事业单位人事制度的改革尝试，作为其配套政策，也出台了事业单位工作人员参加工伤保险的试行规定，这部分地区事业单位工作人员实际上与企业劳动者实行了同一工伤保险制度。

　　四、国家事业单位工作人员的工伤处理存在的问题
　　1、至今未建立统一的社会保障性的工伤保险制度，国家事业单位关于工伤方面的制度主要是一些零零散散、明显滞后的政策规定。
　　2、事业单位现行工伤规定滞后、模糊、零散，缺少法律规定进行调整的依据，且与企业工伤保险待遇相差悬殊。
　　3、职能不同的部门之间、不同行政区域之间、不同的事业单位之间，实行了不同的福利待遇政策，加之事业单位效益的差距更是加剧这种差别。
　　4、对于工伤认定的内容项目、条件、认定机构没有任何政策或法律法规的规定。在执行原政策的状态下，对于工伤认定实际上是事业单位的主管国家行政机关予以认定，而不论从法律上，还是行政规定上，国家行政机关没有这样的职能。即便行政机关具有这项职能，随着而今后统一的社会保障体系建立与进入，这种职能也会随之消灭。
　　5、工伤人员在申请合法权益时，根本没有认定、实现其主张之门以及相应的程序，事业单位、行政主管机关也根本无法操作。
　　6、对于财政事业拨款的事业单位，若欲参加工伤保险其经费从什么项目列支没有规定。
　　7、对于已进行医疗费用改革的事业单位，工伤人员的治疗费用如何承担与支付没有规定。

　　五、国家机关及其他事业单位工作人员的工伤处理的现状与问题
　　【现状】这里的其他事业单位，即没有参加工伤保险的机关事业单位以及其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位。
　　1、对于民办事业单位、各类民办非企业单位，这些单位理论上讲，不实行财政拨款收支，不实行国家政策调控，理应自行按在参加社保的同时依照《工伤保险条例》或地方工伤保险规定参加工伤保险。
　　2、实行自收自支的事业单位，也应由事业单位自行参加工伤保险。
　　3、国家机关工作人员等仍按现行政策执行办理，如下：

　　(1)、国家机关工作人员。按照民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民(1989)优字34号）和国家有关优抚法规、政策处理，其评残条件与范围、伤残抚恤(保健)金标准、补办评残手续和伤残怃恤关系转移等，参照《军人抚恤优待条例》及其解释的有关规定办理。各地实践中由人事部门、组织部门、民政部门批准、评定，发给《国家机关工作人员伤残抚恤证》。
浙江省宁波市人民政府


关于印发宁波市施放气球管理办法的通知


各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　现将《宁波市施放气球管理办法》印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　二○○三年十月三十一日



宁波市施放气球管理办法



　　第一条　为了加强对施放气球活动的管理，保障航空飞行和人民生命财产安全，根据《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军委会第371号）和《施放气球管理办法》（中国气象局令第5号）的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称气球，包括无人驾驶自由气球、系留气球和其他可能影响飞行安全的气球。
　　无人驾驶自由气球是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于4千克自由漂移的充气物体。
　　系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。
　　本办法所称其他可能影响飞行安全的气球，包括总质量4千克以下的无人驾驶自由气球、群体施放的升空小气球和捆绑施放的升空小气球。
　　第三条　在本市行政区域内施放气球应当遵守本办法。
　　市和县（市）、区气象主管机构及飞行管制部门按职责分工，负责本辖区内施放气球活动的管理。
　　未设气象主管机构的市辖区，其施放气球管理工作由市气象主管机构负责。
　　第四条　从事施放气球活动，应当坚持安全第一的原则，严格执行国家制定的有关技术规范和标准。
　　本市禁止施放使用氢气等易燃易爆气体充灌的气球。
　　第五条　对施放气球的作业人员实行资格管理制度。
　　未取得《施放气球资格证》的人员不得从事施放气球作业。
　　第六条　施放气球单位的作业人员申请《施放气球资格证》必须符合下列条件：
　　（一）年龄应在18周岁以上、60周岁以下（女性55周岁以下），具有独立处理意外事故的能力；
　　（二）经省或市气象主管机构培训、考核合格；
　　（三）经县级以上医疗机构检查，并取得身体健康证明。
　　第七条　施放气球单位的作业人员应当按照下列程序取得资格证：
　　（一）由所在单位向所在地气象主管机构提出申请，经审查合格后填报《施放气球资格证申请表》，并提供作业人员身份证复印件、考核合格证明、健康证明、近期照片等。
　　（二）经市和县（市）、区气象主管机构初审合格后，由初审机构在10个工作日内报市气象主管机构复审，复审合格后由市气象主管机构在10个工作日内颁发由国务院气象主管机构统一监制的《施放气球资格证》。在发证后15个工作日内报省气象主管机构备案。
　　第八条　取得资格证的作业人员应当参加由省或者市气象主管机构组织的定期培训。
　　第九条　《施放气球资格证》的有效期为3年。出现下列行为之一的，由发证机关注销其资格证：
　　（一）连续两年没有参加培训学习的；
　　（二）涂改或者转借资格证的；
　　（三）出现重大安全责任事故的。
　　第十条　对从事施放气球的单位实行资质管理制度。
　　未按本办法规定取得《施放气球资质证》的单位不得从事施放气球活动。
　　第十一条　施放气球的单位应当具备下列条件：
　　（一）有独立的法人资格；
　　（二）有固定的工作场所，气球充灌、施放及辅助设施完备，气体的运输、使用和存放必须符合国家有关规定；
　　（三） 有4名以上具有《施放气球资格证》的作业人员，其中至少有1名具有相关专业中级以上技术职称的人员；
　　（四）有健全的安全保障制度和措施。
　　第十二条　从事施放气球活动的单位，应当向其所在地气象主管机构提出书面申请，并提供有关申请材料。提交的材料包括《施放气球资质证申请表》、法人资格证明复印件、人员登记表及有关人员资格证复印件、安全保障责任制度和措施等。
　　所在地气象主管机构应当及时将收到的有关申请材料转到市气象主管机构。
　　第十三条　市气象主管机构应当自收到申请材料之日起15日内对申请材料进行审核，对不符合条件的申请予以退回，并说明理由；对符合条件的申请，应当及时组织进行初审。初审的内容包括申请单位的组织、人员构成、工作场所、器材和设备、安全保障制度和措施等。
　　初审合格的，报省气象主管机构进行复审。复审合格的，向申请人颁发由国务院气象主管机构统一监制的《施放气球资质证》；不合格的，予以退回，并说明理由。
　　第十四条　《施放气球资质证》有效期为3年，并实行年检制度。取得资质的单位，应当在每年的4月底前将上一年度施放气球的情况及《施放气球资质证》等材料报发证机关审验。逾期不申报年检的单位，其《施放气球资质证》自行失效。
　　对年检不合格的单位，限期进行整改，整改期间不得从事施放气球活动。经整改仍不合格的，由发证机关注销其资质证。
　　第十五条　取得施放气球资质的单位，出现下列行为之一的，由发证机关注销其资质证：
　　（一）转借或者涂改资质证的；
　　（二）出现重大安全责任事故的。
　　第十六条　施放气球活动必须在气象主管机构批准的范围内进行，可能危及飞行安全的施放气球活动由气象主管机构会同飞行管制部门批准施放范围。
　　气象主管机构和飞行管制部门应当将负责审批的机构名称、详细地址和联系电话向社会公布。
　　第十七条　气球施放单位应当在拟施放前3日向当地气象主管机构提出申请，填报《宁波市施放气球申报表》，主要内容如下：
　　（一）施放单位名称、详细地址和资质证编号；
　　（二）施放现场工作人员姓名、联系方式、资格证编号和用户名称及其联系方式；
　　（三）具体的施放地点、施放起止时间；
　　（四）气球的规格、类型、数量、用途等。
　　施放无人驾驶自由气球的，还应当填报预计飘移方向、上升速度和最大高度。
　　施放系留气球，用户要求时间紧迫的，应当在拟施放前24小时向当地气象主管机构提出申请。
　　第十八条　施放气球必须符合下列安全要求：
　　（一）施放单位必须按照批准的时间、地点、种类和数量施放。
　　（二）施放气球的地点应当与高大建筑物、树木、架空电线、通信线和其他障碍物保持安全的距离，避免碰撞、摩擦和缠绕等。
　　（三）施放气球应当将施放单位的名称和批准施放的编号等识别标志，分别标明在气球和悬挂物上。
　　（四）充灌施放气球必须由持有资格证的作业人员进行操作，施放现场必须有专人值守。
　　（五）必须使用氦气等非易燃易爆气体充灌气球，禁止使用氢气、天然气、煤气、沼气等充灌气球。
　　（六）系留气球升放的高度不得高于地面150米，但是低于距其水平距离50米范围内建筑物顶部的除外；系留气球升放的高度超过地面50米的，必须加装快速放气装置。
　　（七）施放系留气球必须确保系留牢固。
　　第十九条　施放无人驾驶自由气球，应当填报《宁波市施放无人驾驶自由气球申报表》，经气象主管机构批准后，由施放单位持批准文件在拟施放前2日向有关飞行管制部门提出申请，经飞行管制部门批准后施放。
　　取消施放活动的，施放气球单位应当及时向审批机关报告；更改施放时间、地点或者数量的，施放气球单位应当按照本办法规定重新提出申请。
　　第二十条　施放可能影响飞行安全的无人驾驶自由气球，应当填报《宁波市施放气球申报表》，由当地气象主管机构审批，但审批前应当将审批表以传真等方式送至有关飞行管制部门征求意见，未经飞行管制部门同意的，不予批准。
　　第二十一条　因重大庆典等活动确需在民用机场净空保护区域内施放系留气球的，应当在7日前向当地飞行管制部门提出书面申请。飞行管制部门在收到申请之日起3日内作出是否批准的书面答复。
　　第二十二条　施放气球单位应当主动接受气象主管机构的监督管理与安全检查，并按照要求做好有关工作。
　　利用气球开展各种活动的单位和个人，不得使用无《施放气球资质证》的单位施放气球。
　　第二十三条　市和县（市）、区气象主管机构应当对下列内容进行监督检查：
　　（一）施放气球单位是否具有资质证，作业人员是否具有资格证；
　　（二）施放气球单位是否按照规定程序进行申报并获得批准；
　　（三）施放气球的时间、地点、种类和数量等是否与所批准的内容相符合；
　　（四）施放气球单位和作业人员、技术人员是否遵守有关技术规范和标准；
　　（五）气球的施放是否符合有关安全要求和条件。
　　第二十四条　在施放气球过程中，如发生无人驾驶自由气球非正常运行、系留气球意外脱离系留或者其他安全事故，施放单位应当立即停止施放活动，及时向飞行管制部门、所在地气象主管机构报告，并做好有关事故的处理工作。
　　第二十五条　未取得施放气球资质证或者资格证，从事施放气球活动的，由市和县（市）、区气象主管机构按照《施放气球管理办法》（中国气象局令第5号）第二十五条的规定予以处罚。
　　第二十六条　未按照安全要求从事施放气球活动的，由气象主管机构按照《施放气球管理办法》（中国气象局令第5号）第二十六条的规定予以处罚。
　　第二十七条　有下列行为之一的，由市和县（市）、区气象主管机构按照《施放气球管理办法》（中国气象令第5号）第二十七条的规定予以处罚：
　　（一）未经批准或者超出审批范围施放气球的；
　　（二）年检不合格的施放气球单位在整改期间施放气球的；
　　（三）涂改、伪造或者转借资质证或者资格证的；
　　（四）违反施放气球技术规范和标准的；
　　（五）施放的气球未按照规定设置识别标志的；
　　（六）利用气球开展各种活动的单位和个人，使用无《施放气球资质证》的单位施放气球的；
　　（七）发生无人驾驶自由气球非正常运行、系留气球意外脱离系留或者其他安全事故，未及时向有关飞行管制部门和气象主管机构报告的；
　　（八）在安全事故发生后隐瞒不报、谎报、故意迟延不报、故意破坏现场，或者拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和资料的。
　　第二十八条　本办法由市气象主管机构负责解释。
　　第二十九条　本办法自2003年12月1日起施行。