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法律的界限——从“暂缓起诉制度”的试行谈起/陈建彬

时间:2024-07-23 06:18:33 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9683
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法律的界限
——从“暂缓起诉制度”的试行谈起

陈建彬 ARROWAA


[内容提要] 暂缓起诉制度的试行是为了保护未成年人的利益,这与我国刑事立法有关未成年人犯罪的原则要求并不矛盾,但其解决问题的方式在刑事立法的基本原则方面越出了法律的界限,而法律的界限是法治的基础。
[关键词] 暂缓起诉 基本原则和原则 法律的界限

司法改革的目标是司法独立,从而更好地实现法律所规定的公平和正义。如果说改革中的主诉检察官办案负责制和审判长负责制所涉及的仅仅是司法机关的内部工作制度,现在所试行的暂缓起诉制度则不仅关系到司法机关内部,而且涉及到社会利益和个人权利。在宪法、检察官法、法官法、人民检察院组织法、人民法院组织法没有修改的前提下,主诉检察官办案负责制和审判长负责制的实行已对法律提出挑战,在法律没有规定的情况下,涉及到社会利益和个人权利的暂缓起诉制度的实行,对于法律来说就不仅是一种挑战,它涉及到的是法律的界限问题,或者说司法,也就是法的执行是否有理由突破法律本身的界限。


暂缓起诉制度由武汉市江岸区人民检察院于2000年12月首先适用,(1)之后虽有学者反对,但在政府层面获得支持,并且推行到山东、长春、抚顺、南京、上海等地。在适用的方式上,各地并不完全相同。抚顺市人民检察院制定的《关于对青少年犯罪嫌疑人暂缓起诉的规定》,主要目的是对青少年犯罪嫌疑人中劣迹不深、危害不大的犯罪分子,贯彻“教育、感化、挽救”的方针,给其悔过自新的机会。暂缓起诉的,由犯罪嫌疑人的法定代理人或所在社区、学校、单位、妇联、共青团等组织提出建议或申请。暂缓起诉考验期最少不能低于3个月,最长不得超过12个月。在考验期内,由申请暂缓起诉的单位负责进行帮教。对缓诉对象考验期满后,对确已悔改,不需要判处刑罚或者依照刑法规定应当免除刑罚的,应当作出不起诉决定。 在长春市朝阳区人民检察院针对五名需要参加高考的表少年犯罪嫌疑人做出的暂缓起诉的决定中,所适用的方法是取保侯审,在高考结束后是否被起诉,检察机关将另行研究确定。 有学者将暂缓起诉概括为附条件的不起诉或起诉犹豫,指检察机关根据法律的授权,在对法律规定的一定事项进行综合考虑之后,对罪该起诉的少年被告人作出暂时不起诉的处分,同时检察机关为少年被告人规定一定期限的考验期,视其表现,再决定是否起诉的一种制度。(2)如果以此为标准,上述暂缓起诉制度的实行明显不符合规定,因为没有法律的授权。
赞成暂缓起诉制度的一个理由是保护青少年,这确实与我国刑法对未成年犯实行教育为主,惩罚为辅,重在教育挽救和改造的方针相符。(3)刑法和刑诉法也以此为依据规定了对未成年人犯罪应当从轻或者减轻处罚、必须要有辩护人为其辩护、不适用死刑和不公开审理等制度。在这种情况下,问题的重点不是检察机关是否应当突破法律的界限,而是是否有权来突破法律的界限,应然和实然是问题的不同方面,司法和法律的关系应认真对待。


现代社会的法治,即使强调政治状况的不同,也决不能排除法治本身所具有的最大公约数的范围,如果忽视了这一点,那么将会失去法本身决不能妥协的、法学最后的堡垒——对人之为人的生活保障。(4)法治意味着在法律的界限内法律具有绝对的权威,法律是其自身的目的而不是手段,对于司法,也就是法的执行来说,必须以法律为依据,在法的界限内活动。否则,所谓的法治也只是人治的一种手段。
法律的界限决定了司法活动只能追求程序的公正而不是结果的公正。按照法治的要求,司法机关作为法律的执行机关,只能严格执行法律,从而实现法律所规定的正义,对于法律界限以外的,司法机关无权进行干涉。在通过立法为法律确定界限时,国家的大政方针和民间的惯例都可以成为法律的渊源,但并不能用诉诸法律的方法来满足政治的要求,也不能在法律没有授权的情况下,把体现政策作为司法的目的,更不能为实现某种道德性的目的,或为实现结果的公正而违背法律界限的基本要求。暂缓起诉制度试行的目的是为了保护未成年人的利益,但由于该制度实行的前提是未成年犯罪嫌疑人的行为已触犯法律,因而具有刑法所规定的“社会危害性”,这种“社会危害性”所侵犯的不仅是国家所代表的社会公共利益,而且还包括公民个人的人身权利和财产权利,如果说检察院可以代表国家,对应提起公诉的案件暂缓不起诉,那么,它在法理上无法代表公民个人,因而在保护犯罪嫌疑人的同时极有可能忽视了对被害人的保护,这有悖于法治的原则。并且对于有关属于自诉范围内的案件,检察机关是否有权对被害人的自诉权进行干涉,按现有的情况看,暂缓不起诉并没有适用于这一方面。这样造成的结果就是同属于未成年人犯罪的案件,情节严重的可能因公诉中和暂缓不起诉制度而不承担刑事责任,情节相对较轻的可能因为无法适用该制度而承担刑事责任,这明显违背作为法治基本要求的平等性原则。最终使司法过程既没得到程序上的公正,也没得到结果上的公正。
司法的过程是一个解释法律的过程,法律的界限决定了司法机关在解释法律时必须固守自己的疆界,将法律和政治程序隔离开来。(5)虽然说机械地解释法律、照搬法律的字面意义已不符合社会和法律的发展要求,但是法律的解释不能超越立法本身为法律确立的界限。暂缓起诉制度的目的虽然不违背我国刑法关于未成年人犯罪规定的原则,但在刑法和刑诉法将有关未成年人犯罪的特殊规定集中于量刑方面时,暂缓起诉制度却将其移到定罪方面,因为暂缓起诉制度的结果之一就是使按法律规定应追究刑事责任的犯罪嫌疑人而在未经审判的情况下不追究刑事责任。这不仅越出了有关刑事法律规定的界限,而且违背刑事立法的总目的,因为它在法律没有规定的情况下扩大了检察机关的起诉裁量权。修改后的刑诉法废除了免予起诉制度的目是为了贯彻罪行法定原则,缩小检察机关的起诉裁量权,而暂缓起诉制度从某种意义上说是免予起诉制度的恢复。武汉市江岸区人民检察院起诉科科长在接受采访时说虽然暂能动起诉制度现在法律没有规定,但符合《刑法》、《刑诉法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民检察院的有关精神,(6)问题是保护青少年只是刑事立法目的的一个方面,不仅不能与刑事立法的总原则相悖,而且在没有解释精神的内容为何的前提下以精神来适用法律,则增加了法律适用的任意性,使司法不仅超越了法律的界限,而且超过了自己的疆界。


在我国,司法机关包括法院和检察院,虽然立法权属于人大,但最高人民法院和最高人民检察院的司法解释也属于法律的范围,并且在各自的系统往往比法律发挥更大的作用。尽管如此,对于暂缓起诉制度,与之前的起源于浙江省的判前预测制度一样,都是由基层检察院提起,在之后的推行或试行中虽然得到肯定,但最高人民检察院并没有对此做出指导性规定,所造成的结果是各地所实行制度中的实际内容并不相同,从而可能使同样的案件在不同的地区可能会发生不同的结果。
暂缓起诉制度在基层首先提出与我国司法机关的管理体制有关。由于我国长期限以来行政和司法不分,对行政工作的创新要求也渗透到司法领域,但是法律的内容具有的稳定性,法律的程序具有固定性,创新不应是司法机关的任务。由于在现实生活中,基层确实面对有关方面对创新的压力,作为一种回应,便只能在维护公共利益,或者维护包括青少年在内的弱势群体利益的名义下越过法律的界限,从而实现所谓的创新。当此种价值取向被社会承认后,就在法律没有规定的情况上,为其自身的存在取得了正当性。从表面上看这是在法律的形式下进行,但其实质却是对法治的侵害,因为它损害的是法律的权威,最终也会对司法的独立性造成损害。
暂缓起诉制度所涉及的另外一个问题是在法律的界限内如何处理法律和社会公认价值的关系。现代社会中的法律已不仅仅是主权者的意志,法律在某些方面还是社会公认价值的体现。但由于法律具有稳定性,而社会公共价值却易随着社会改变而改变,如何协调两者之间的关系是法治面临的重要任务。对此问题的解决方法或是修改法律,或是通过判例来形成范例。对于暂缓起诉制度来说,它所涉及的不单单是社会公认价值的改变,因为保护青少年是一直是我国法律关注的内容,它所涉及的问题的核心是现有法律是否足以保护青少年的利益,或者说是否值得为保护青少年的利益而牺牲其它社会利益。暂缓起诉制度遇到反对并不是因为它的内容,也不是因为它的目的,因为即使我国现有法律规定不足以保护未成年人的利益,它解决问题的方式仍不符合法治的要求,在没有证据证明我国现有制度不足以保护未成年人的情况下,更应遵循法律所确定的界限,而这其中所涉及到的检察权的定位问题,则不是本文的讨论范围了。

注释:
(1) 有关暂缓执行的内容除另有说明外,资料来源于法律之星网站,在此对有关作者表示感谢。
(2) 樊崇义主编,《刑事诉讼法实施问题与对策研究》,中国人民公安大学出版社,2001年版,第659页。
(3) 胡康生等编,《中华人民共和国刑法释义》,法律出版社,1997年版,第23页。
(4) [韩]李在龙,《中国传统法思想与现代法治主义的法哲学根基》,收录于张中秋编,《中国法律形象的另一面》,法律出版社,2002年版,第58页。
(5) 冯象,《正义的蒙眼布》,《读书》,2002年第7期。
(6) 《长江日报》,2000年12月15日。资料来源于大洋网
本文发表于2003年第三期



哈尔滨市人民防空警报通信管理办法

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民防空警报通信管理办法


(2003年12月26日哈尔滨市人民政府第16次常务会议审议通过 2003年12月31日哈尔滨市人民政府令第108号公布)



第一章 总则

第一条 为加强人民防空警报通信管理,保障人民防空警报通信畅通、准确、迅速,保护国家和人民生命、财产安全,根据《中华人民共和国人民防空法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉条例》等法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内人民防空警报设施建设、通信保障、信号发放的管理。

在本市行政区域内的单位和个人,均应当遵守本办法。

第三条 本办法所称人民防空警报通信(以下简称防空警报通信),是指用于传递和发放防空、防灾警报信号的通信。

本办法所称防空警报设施,是指发放警报报知信号的基础设施,包括警报器、通信和控制设备、专用线(电)路等。

第四条 防空警报通信实行平战结合方针,战时为防空袭提供通信保障,平时为抢险救灾和应付突发事件提供应急服务。

第五条 本办法由市人民防空主管部门(以下简称人防主管部门)组织实施。

区、县(市)人防主管部门负责本辖区内防空警报通信的管理。

市人防主管部门可以委托哈尔滨铁路分局人民防空主管机构(以下简称铁路人防主管机构),负责本系统内防空警报通信的管理。

建设、规划、无线电、广播电视、通信等行政管理部门和电力、报社等单位,按照各自职责,配合做好防空警报通信的管理工作。

第二章 警报设施管理

第六条 市防空警报设施建设规划,由市人防主管部门会同市规划行政部门依据城市总体规划和市人民防空工程建设规划编制,市人防主管部门组织实施。

第七条 在本市市区和建制镇内每1平方千米,应当设置1套防空警报设施,具体位置由市人防主管部门根据防空警报设施建设规划确定。

第八条 防空警报设施由市人防主管部门负责安装。

防空警报设施设置在有关单位的(以下统称防空警报设施所在单位),由防空警报设施所在单位负责维护管理,并承担所需费用;防空警报设施设置在居民区的,由物业管理单位负责维护管理,费用由当地人防主管部门承担。

有关单位和个人应当为防空警报设施安装提供方便,不得干扰阻挠。

第九条 在确定的防空警报设施设置位置新建、改建、扩建建设工程,市人防主管部门应当在建设工程施工时,同时安装防空警报设施。

第十条 防空警报设施依法受到保护,任何单位和个人不得擅自移动或者拆除。

防空警报设施所在单位或者物业管理单位,因特殊情况需要移动或者拆除防空警报设施,应当提前向市人防主管部门提出书面申请,由市人防主管部门根据需要实施移动或者拆除。

第十一条 电力部门应当对安装、移动防空警报设施给予协助,优先保障防空警报设施供电,对设施工作用电给予优惠。

第十二条 防空警报设施所在单位或者物业管理单位应当遵守下列规定:

(一)指定人员对设置在本单位或者本管理区域内的防空警报设施按照标准进行维护管理,保证防空警报设施处于良好状态;

(二)发放防空警报信号时,指定人员进行过程监管,发现问题及时向人防主管部门或者机构报告;

(三)配合人防主管部门或者机构做好防空警报试鸣和检查工作。

第十三条 区、县(市)人防主管部门、铁路人防主管机构,应当对本辖区或者本系统内防空警报设施维护管理定期进行监督检查。

市人防主管部门应当对防空警报设施定期进行抽检。

防空警报设施维护标准,由市人防主管部门根据国家有关规定结合本市实际制定。

第三章 警报信号管理

第十四条 警报信号分为防空警报信号和防灾警报信号。

防空警报信号按照下列方式发布:

(一)预先警报:鸣36秒,停24秒,重复3次。

(二)空袭警报:鸣6秒,停6秒,重复15次。

(三)解除警报:长鸣3分钟。

防灾警报信号按照下列方式发布:

(一)防火警报:鸣20秒,停10秒,重复6次。

(二)防汛警报:鸣10秒,停20秒,重复6次。

其他防灾警报信号发布方式根据需要另行制定。

第十五条 在本市城市区域内发放防空警报信号,由市国防动员委员会最高首长发布命令;发放防灾警报信号,由市长发布命令。

在县(市)区域内发放防空警报信号,由县(市)国防动员委员会最高首长发布命令;发放防灾警报信号,由县(市)长发布命令。

市、县(市)人防主管部门根据命令,通过防空警报网络发放警报信号。县(市)人防主管部门组织发放警报信号后,应当报市人防主管部门备案。

任何单位和个人不得擅自发放警报信号或者使用与防空警报相同的音响信号。

第十六条 市、县(市)人防主管部门发放警报信号,遇有警报通信网统一控制失灵时,应当迅速组织防空警报设施所在单位采用人工手动方式发放,并利用车载防空警报装备进行移动报警。

第十七条 无线电管理部门应当为在当地无线电管理机构备案的防空警报通信专用频率提供保障。

任何单位和个人不得占用、混同或者干扰防空警报通信专用频率。

第十八条 通信部门应当对防空警报通信所需线(电)路给予优惠和优先保障。

第十九条 军队、通信、广播、电视等具有内部通信系统的部门和单位,应当按照国家规定利用内部通信系统,战时优先传递防空警报信号;平时为防空警报通信提供符合通信传输标准的接口,并纳入协调通信保障体系。

第二十条 每年9月18日为本市防空警报试鸣日。试鸣由市、县(市)人防主管部门统一组织,并在试鸣前5日发布公告。

第二十一条 广播、电视、报纸等新闻媒体应当优先播放、刊登警报信号、信息,并根据需要无偿为警报试鸣做好宣传和公告工作。

第四章 法律责任

第二十二条 违反本办法规定有下列行为之一的,由市、区、县(市)人防主管部门或者被委托机构,按照管理权限对当事人给予警告,责令限期改正,可以对个人并处500元以上5000元以下罚款,对单位并处1万元以上5万元以下罚款;造成损失的,依法赔偿损失:

(一)使用与防空警报相同音响信号的。

(二)擅自拆除防空警报设施的。

(三)阻挠安装防空警报设施,拒不改正的。

第二十三条 故意毁坏或者盗窃防空警报设备、设施,尚不构成犯罪的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十四条 人民防空管理人员应当依法履行职责,不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。

违反本条前款规定的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十六条 罚款使用的票据和罚款的处理,按照国家和省的有关规定执行。

第五章 附则

第二十七条 本办法自2004年2月1日起施行。




农业部办公厅关于印发《2012年种植业工作要点》的通知

农业部办公厅


农业部办公厅关于印发《2012年种植业工作要点》的通知

农办农〔2012〕8号


各省、自治区、直辖市农业(农牧、农村经济)厅(委、局),新疆生产建设兵团农业局,黑龙江省农垦总局:

  为全面贯彻落实中央1号文件精神和中央农村工作会议、全国粮食生产表彰奖励大会、全国农业工作会议的部署,我部种植业管理司对重点工作进行了细化,制定了《2012年种植业工作要点》。现印发你们,请结合本地实际,切实抓好各项措施落实,全力夺取粮食好收成,努力促进种植业全面协调发展。

                                       二○一二年二月十四日

2012年种植业工作要点

  2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年,促进粮食和主要农产品生产稳定发展,具有十分重要的意义。2012年种植业工作的总体要求是:坚持以科学发展观为指导,全面贯彻落实中央1号文件和中央农村工作会议、全国粮食生产表彰奖励大会、全国农业工作会议、全国种植业工作会议的部署和要求,牢牢把握“稳中求进”的总基调,在目标上突出“稳”字,在工作上强调“进”字,坚定促进粮食稳定发展的目标不动摇,立足抗灾夺丰收,强化政策扶持,依靠科技进步,全力夺取粮食好收成,努力促进种植业全面协调发展。

  2012年种植业工作的目标任务是:按照“两个千方百计、两个努力确保”的要求,全力以赴使粮食产量稳定在10500亿斤以上,全力促进棉油糖菜等经济作物持续稳定发展;紧紧依靠科技进步,大规模开展粮棉油糖高产创建和园艺作物标准园创建,提升种植业生产的科技水平;着力推进种植业发展方式转变,大力开展测土配方施肥和病虫统防统治行动,提高资源利用率和病虫专业化防治效果。

  一、开展粮食稳定增产行动,全力夺取粮食好收成

  (一)强化组织领导。按照国务院的部署和部党组的要求,具体组织实施全国粮食稳定增产行动,制定实施方案,加强协调指导,整合资源力量,推动重大政策、重点工作和关键措施落实。要求各地成立相应的组织领导机构,确保在政策制定、工作部署、资金投入上动真格,推动各方力量向重农抓粮集中、各种资源向粮食生产汇聚、各类项目向粮食主产区倾斜。产粮大县(市)成立由县(市)委主要负责同志任组长的粮食稳定增产行动实施工作小组,加强协调,加大力度,推动各项措施落实。

  (二)强化责任落实。推动国务院涉农部门按照职责分工,切实抓好增产行动各项工作和措施落实。督促各地强化责任落实,把粮食面积和增产任务层层分解,落实到县市,落实到季节、落实到品种。稳定粮食播种面积,扩大水稻、玉米等高产作物种植。东北地区重点抓好抗旱播种,确保种在适播期;黄淮海和长江中下游地区着力加强旱地麦和稻茬麦低产区的指导服务,挖掘单产潜力;西北地区大力发展旱作农业,全力推广玉米地膜覆盖技术;西南地区强化抗旱基础设施建设,增强抗灾能力。

  (三)强化措施到位。在春耕、“三夏”和“三秋”的关键农时季节,召开工作部署会和现场会,推动各项措施的落实。加强分类指导,组织专家制定水稻、小麦、玉米等作物的生产技术指导意见,开展技术指导服务。加强督导检查,组织粮食稳定增产行动各成员单位和种植业系统,深入粮食主产区和重灾区开展工作督导。要求各地建立相应的督查制度,推动各项措施落实。

  (四)强化考核奖励。按照《“十二五”规划纲要实施考核评价— 3 —体系建设》要求,对各省、自治区、直辖市粮食综合生产能力进行考核评价,推动粮食生产省长负责制落实。进一步完善粮食生产考核奖励机制,建立科学的考核指标,继续对发展粮食生产贡献突出的产粮大县、农技推广人员等粮食生产先进工作者、种粮大户进行表彰奖励。要求各地结合实际,制定相应考核奖励办法,加大表彰奖励力度,调动各方面发展粮食生产积极性。

  二、深入推进粮棉油糖高产创建,促进大面积均衡增产

  (五)继续扩大高产创建辐射带动作用。在认真总结经验的基础上,加大投入、扩大规模,发挥好高产创建的示范带动作用。完善技术方案,组织专家制定不同区域、不同作物的高产创建集成技术模式,指导各地抓好关键技术落实。加快集成技术推广,率先落实抗灾减灾技术,率先推广适播对路品种,率先推进农机农艺有机结合。开展观摩示范,组织种粮大户、科技示范户深入万亩示范片及整建制试点县(市)和乡(镇)现场观摩,扩大示范效果。要求各地积极争取扶持政策,加大高产创建资金投入力度,努力扩大高产创建示范片规模。

  (六)深入推进高产创建整乡整县整建制试点。继续抓好50个县(市)、500个乡镇粮食作物整建制高产创建试点,选择5个优势产粮地市,开展整地市粮食作物高产创建试点,着力打造一批“吨粮地市”、“吨粮县市”和“吨半粮乡镇”。在棉花主产区和糖料主产区,选择80个基础好、潜力大、工作实的乡(团场)开展棉花、糖料作物高产创建整乡推进试点。     

  (七)大力推动创建机制创新。鼓励社会力量积极参与高产创建,促进高产创建与农业产业化龙头企业、农民专业合作社和各种社会化服务组织相结合,选择100个产业化龙头企业、1000个农民专业合作社,在高产创建示范片开展专业化服务。大力推进高产创建与高标准农田建设相结合,指导各地抓住国家大规模建设旱涝保收高标准农田的契机,科学规划引导,整合项目资金,主动跟进对接,力争做到高标准农田建到哪里,高产创建就跟到哪里。

  三、加大防灾减灾工作力度,努力实现抗灾夺丰收

  (八)加强灾害监测预警预报。加强农情调度,充分发挥农业部重点市县农情咨询组和农情基点县作用,及时调度反映各地灾情信息和生产动态。根据气候发展趋势和种植业生产实际,组织制定《2012年农业气象灾害预判及应对工作意见》,分重点区域、主要作物和关键环节提出防灾减灾措施。春季重点抓好冬麦区干旱和“倒春寒”、东北地区干旱和低温阴雨、华南地区早春低温等灾害防御。夏季重点抓好江南、华南和西南地区夏伏旱、高温热害、洪涝等灾害防御工作。秋季重点抓好东北地区早霜、西北地区秋汛等灾害防御工作。

  (九)落实防灾增产关键技术。在东北地区实施水稻大棚育秧补助,新建一批高标准的育秧大棚,积极推进水稻机插秧,提高生产科技水平。在南方早稻主产区实施水稻集中育秧补助,推进“单改双”,遏制直播稻。在西北地区大力推广玉米全膜双垄沟播技术,在东北西部和内蒙古东部的传统旱区加快发展玉米膜下滴灌技术。在小麦主产区实施“一喷三防”补助,进一步提高技术到位率。

  (十)开展全程技术指导服务。根据突发性重大天气变化和粮食作物生长发育进程,完善技术方案。结合“农业科技促进年”活动,组织农业部生产专家指导组、防灾减灾专家指导组和产业技术体系专家,深入生产一线开展技术指导,因地、因时、因苗、因墒落实防灾增产技术措施。完善专家联系指导制度,把受国家表彰的200个产粮大县、300个种粮大户作为专家重点联系点,直接联系,强化指导。

  (十一)强化防灾减灾能力建设。深化与气象部门合作,层层建立合作机制,加快400个农田土壤墒情监测点选点布局和建设,提高监测预警能力。加强农情信息系统建设,启动实施县级农情调度网络系统建设试点和农情信息田间定点监测试点。修订《农业重大自然灾害突发事件应急预案》,进一步规范应急响应标准和程序。及时协调下拨农业生产救灾资金,支持农民搞好灾后生产恢复。

  四、推进园艺作物标准园创建,提升质量安全水平

  (十二)强化标准园创建指导服务。进一步扩大标准园创建规模,大力推进规模化种植、标准化生产和产业化经营。强化责任落实,把开展标准园创建作为提升园艺产业素质的重要措施,加强组织领导,落实行政负责人和技术责任人,有力有序推进。强化技术指导,组织专家分区域、分作物制定标准化技术方案,加强技术培训,开展指导服务,推动各项措施落实。强化示范引导,在关键农时季节,组织种植大户、专业合作社及农技人员,开展现场观摩,扩大示范效应。

  (十三)拓展标准园创建内容。推进由“园”到“区”拓展,在园艺产品优势产区创建种植规模5000亩以上的标准化生产示范区50个。蔬菜重点支持华南与西南热区冬春蔬菜、黄淮海与环渤海设施蔬菜等六个优势区域,水果重点支持黄土高原、渤海湾苹果优势区域及赣南—湘南—桂北、长江上中游等5个柑橘优势区域,茶叶重点支持长江中下游名优绿茶区等 4个优势区域。推进由“产”到“销”拓展,积极培育标准园品牌,推动标准园产品农超对接和直供直销。筹备好2012年农交会园艺标准园创建展示区,大力宣传标准园创建成效,集中开展标准园产销对接活动。

  (十四)提升标准园产品质量安全水平。加快建立标准园质量安全管理制度,在园艺作物标准园对投入品、生产档案、产品检测、基地准出、质量追溯等五项质量管理制度进行规范。继续开展园艺作物标准园产品农药残留监测,继续实施低毒生物农药补贴示范推广项目,在10个省(市)11个市(县)的蔬菜水果生产基地开展示范推广工作。

  (十五)加强农药市场监管工作。切实抓好高毒农药管理,落实高毒农药禁限用的各项规定,开展高毒农药生产企业专项检查。在蔬菜优势区域重点县全面推行高毒农药定点经营,建立高毒农药专柜销售、购销台帐、实名购买、流向记录制度。组织开展农药产品质量监督抽查,加强农药执法督导。加强农药残留限量标准和农药合理使用准则的制修订工作,完善农药标准体系。

  五、大力发展蔬菜生产,全力保障蔬菜稳定供应

  (十六)实施《全国蔬菜产业发展规划》。加强信息监测体系建设,推进标准化生产,发展壮大农民专业合作社和农业龙头企业,引导各种要素向蔬菜生产优势区域集聚,提高蔬菜产品质量安全水平和组织化程度。加快实施《全国蔬菜产业发展规划》,落实各项政策措施,提高生产保障能力。发布实施《设施蔬菜产业发展规划》,加强规划引导,推进设施蔬菜规范发展。加强蔬菜行业联合,凝聚社会各方面力量,共同推进菜园子建设。

  (十七)稳定蔬菜生产供应。稳定蔬菜面积,确保全国蔬菜播种面积稳定在2.8亿亩左右,重点稳定大中城市郊区蔬菜种植面积,着力建设六大优势区域蔬菜基地,加快蔬菜集约化育苗场建设,提高优质种苗供应能力,保障总量供求基本平衡。大力发展设施蔬菜和南菜北运、西菜东调蔬菜,确保上市档期、品种结构、不同区域均衡供应。以蔬菜标准园创建为抓手,大力推进标准化生产,推广生态栽培技术,建立全程质量管理制度,确保不发生重大质量安全事件。

  (十八)加强蔬菜生产信息监测。扩大蔬菜生产信息监测范围。在580个蔬菜产业重点县对20类蔬菜的播种面积、产量、上市档期及产地批发价等生产信息进行监测,及时通过报纸和网络发布,指导农民合理安排生产。完善蔬菜生产信息监测体系,确定蔬菜监测采集点和信息员,完善报表格式、采集标准、数据审核办法和考核评分标准等,加快建立档案管理制度。加强信息采集工作培训,对31个省级单位及580个重点县的信息员进行轮训,提高信息工作水平。

  六、深入推进测土配方施肥,着力提升科学施肥水平

  (十九)整建制推进测土配方施肥。在粮棉油主产区实行周期性取土测土,合理安排肥效田间试验,完善大宗作物施肥指标体系,提高配方的针对性。在园艺作物和特色作物上开展土壤测试、肥效试验和叶面营养诊断,逐步建立经济作物施肥指标体系,拓展测土配方施肥范围和规模。实施“百千万”整建制推进试点,在粮食主产区选择100个县、1000个乡镇、10000个村,实施测土配方施肥整县整乡整村推进,示范带动更大面积推广应用。在高产创建万亩示范片和园艺作物标准园率先实现测土配方施肥全覆盖。

  (二十)大力推进配方肥施用到田。制定印发《关于推进配方肥推广应用的指导意见》,指导各地采取多种形式的农企对接,生产供应配方肥。引导配方肥企业与农民专业合作社、种植大户、肥料经销商对接,订单生产直供配方肥。扶持建立一批乡村配方肥现场混配供肥服务网点,满足农民对配方肥的小批量、个性化需求。开发建立县域测土配方施肥专家咨询系统,以“触摸屏”的形式组装到乡村配方肥经销服务网点,方便农民按方选肥购肥。培育建立一批为农民提供统测、统配、统供、统施“四统一”的专业化服务组织,促进配方肥施用到田。

  (二十一)大力改进施肥方式。利用各种媒体、举办各类培训班,引导农民树立科学的施肥观念,自觉应用配方肥、科学施用化肥。结合地膜覆盖、膜下滴灌,大力推广施用长效肥料、微喷灌等水肥耦合技术,切实改变农民撒施、表施、浅施、大水漫灌和“一炮轰”等施肥方式。针对不同区域、不同作物,按照农艺农机融合、基肥追肥统筹的原则,大力推广化肥适时机械深施肥技术。在东北、黄淮海玉米主产区大力推广应用小型机械追施肥技术,解决玉米“喇叭口”期追肥问题。在东北、黄淮海地区,结合深松整地,搞好底肥机施、深施。

  (二十二)大力发展节水农业。制定下发《农业部关于推进节水农业发展的意见》,深入开展农田节水示范活动,建立高标准节水农业示范区。编制地膜覆盖、膜下滴灌等主推技术指导意见,推进轻简机械覆膜、长效肥料、抗旱抗逆制剂、残膜回收等技术应用。积极配合有关部门开展东北四省区“节水增粮行动”,积极做好实施方案审查、技术模式筛选、技术标准制定和项目评价等工作。

  (二十三)大力推进耕地质量建设。切实抓好土壤有机质提升补贴项目的实施,采取技术物质补贴方式,鼓励和支持农民还田秸秆,种植绿肥,推广应用改良土壤、培肥地力技术,提升耕地质量。组织开展补充耕地质量验收评定试点,做好高标准农田规范标准有关工作,丰富和完善改良土壤培肥地力技术模式。

  七、加快推进专业化统防统治,全力减轻病虫危害损失

  (二十四)加强病虫监测预警和应急防治。完善国家重大病虫数字化监测预警平台,指导省级构建数字化监测网络系统,加大病虫预报信息发布力度,实行重大病虫害值班周报制度,全力做好小麦条锈病、赤霉病、稻瘟病、稻飞虱、稻纵卷叶螟、玉米螟、蝗虫、草地螟、马铃薯晚疫病等重大病虫监测预警。指导各地分区域、分作物、分病虫制定防控方案,提早做好蝗虫等突发病虫防治物资准备,及时组织开展应急防治,加强督导检查。发挥农业部农作物重大病虫防控专家指导组作用,建立植保重大事项专家咨询决策和会商机制,在病虫害发生防治关键季节组织专家开展巡回指导。

  (二十五)加快推进专业化统防统治。率先在粮食主产区、经济作物优势区和重大病虫发生源头区的800个县全面推进专业化统防统治,提升主要农作物重大病虫害防控能力和防治效果。继续实施统防统治“百千万行动”,重点扶持500个规范化专业化统防统治示范组织。评选专业化统防统治百强服务组织,树立典型服务样板、培育骨干防治队伍、打造一批全国知名的防治组织品牌。开展统防统治现场观摩活动,加强典型案例的总结和宣传。

  (二十六)大力实施病虫害绿色防控。在园艺作物优势区域建立100个核心面积1000亩的绿色防控示范区,辐射带动100万亩,集成推广一批生物防治、物理防治、科学用药等绿色防控配套技术和安全有效的防控产品。强化安全用药技术的宣传、培训和指导,组织编印《农药安全使用挂图》和《农药安全科学使用培训指南》,提升安全用药水平。

  (二十七)强化重大疫情监管阻截。组织开展跨地市、跨县区联合执法检查活动,对种子苗木生产和销售重点区域进行检查,查处和曝光一批检疫违规案例。严格执行疫情报告和重大疫情风险分析制度,推进西北、东北、西南和东南沿海沿边四大阻截带建设,在新疆、甘肃、江西、重庆、广东等省开展重点疫情防控补贴试点。强化产地检疫监管措施,探索建立种苗繁育企业和生产基地备案制度和植物疫情传播可追溯体系。组织好植物检疫宣传周活动,开展植物检疫联合执法,动员各方面力量做好植物疫情监管工作。

  八、着眼长远发展,切实加强种植业基础建设

  (二十八)强化法规制修订和规划编制。开展《农药管理条例》、《农作物病虫害防治条例》、《农作物病虫害测报与防治管理办法》等法规规章制修订工作,参与《土地管理法》等法律起草修订。落实《全国种植业发展第十二个五年规划》,完善植保工程“十二五”规划,加快高标准农田、园艺作物、粳稻、油料等重大发展规划修编和报批工作,打牢种植业发展基础。

  (二十九)强化政策落实和项目监管。实施农业防灾减灾稳产增产关键技术良法补助,对水稻大棚(集中)育秧、小麦“一喷三防”、地膜覆盖等防灾增产技术推广予以补助。加大高产创建、标准园创建、测土配方施肥、土壤有机质提升等项目监管力度,密切跟踪项目落实情况,确保政策执行不走样,政策落实不缩水。扎实做好植保工程、种子工程、农业综合开发和棉花基地项目的储备、投资、检查、验收等管理工作,配合做好“千亿斤规划”田间工程和农技推广体系项目建设。

  (三十)强化绩效管理和新闻宣传。按照部里绩效管理工作的统一部署和要求,对省级农业部门强农惠农富农政策落实情况开展延伸评估考核。做好部门预算项目绩效评估试点,对耕地地力调查项目进行绩效评估。研究建立基本建设项目后评价和财政专项项目绩效考评制度,提高项目监管的规范化、科学化水平。有计划、有步骤、有重点、有针对性地开展新闻宣传,营造全社会关心粮食生产,支持种植业发展的良好舆论氛围。

  (三十一)强化机关作风建设。按照“巩固、加强、优化、改革”八字方针要求,通过开展“学习之年”、“创新之年”、“合作之年”,以更加饱满的热情、更加务实的作风,更加开阔的思路,强化与有关部门的协调配合,调动各方面力量,争取各方面支持,力求在法规、政策、规划和项目等支撑条件上取得新突破,夯实种植业发展基础。